Vincoli di inedificabilità di natura strumentale

1.1. Secondo il tradizionale orientamento l'art. 2 comma 1 l. 19 novembre 1968 n. 1187, che prevede la durata quinquennale dei vincoli che comportano l'inedificabilità dei suoli, si riferisce a tutti i vincoli discendenti dal p.r.g., senza possibilità di distinzione tra vincoli di natura sostanziale e vincoli di natura solo strumentale, tra i secondi dei quali rientra la subordinazione dell'edificabilità di un'area alla previa formazione di un piano esecutivo (cfr. ad es. C.d.S., V, 14 aprile 2000, n. 2238; 6 marzo 1991, n. 223).

1.2. La decadenza ex L. n. 1187/1968 dei vincoli strumentali previsti dallo strumento urbanistico non può applicarsi nei casi in cui, in alternativa al piano particolareggiato, sia prevista dal piano regolatore la possibilità di ricorso ad un piano di lottizzazione ad iniziativa privata. In questo ultimo caso, infatti, la possibilità di una pianificazione di livello derivato ad iniziativa privata, consentendo di porre rimedio ad eventuali inerzie o ritardi della P.A., esclude la configurabilità dello schema ablatorio, e quindi, conseguentemente, la decadenza quinquennale del relativo vincolo (C.d.S., IV, 24 marzo 2009, n. 1765; V, 3 aprile 2000, n. 1908). 

2.1. Le previsioni urbanistiche, che subordinino in via di principio l’attività edificatoria nelle aree libere all’adozione di piani particolareggiati o altri strumenti attuativi, possono, in casi particolari, risultare superate dai fatti e non più vincolanti in concreto, ove sia stato raggiunto il risultato - l’adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie - cui tali previsioni di “attesa” erano finalizzate. 

2.2. Una concessione edilizia può essere rilasciata anche in assenza del piano attuativo pur richiesto dalle norme di piano regolatore, quando in sede istruttoria l'Amministrazione abbia accertato che il lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora edificato, vi è già stata, cioè, una pressoché completa edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere di urbanizzazione.

2.3. Si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di piano solo, in pratica, nei casi eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti (C.d.S., V, 5 dicembre 2012, n. 6229; 5 ottobre 2011, n. 5450; IV, 1° agosto 2007, n. 4276; 21 dicembre 2006, n. 7769).

2.4. Deve considerarsi illegittimo un diniego di concessione edilizia, fondato sulla carenza di un piano attuativo pur prescritto dal piano regolatore, qualora l'area interessata dal progetto risulti urbanizzata e l’Amministrazione denegante abbia omesso di valutare in modo rigoroso l’incidenza del nuovo insediamento, oggetto della richiesta di assenso, sulla situazione generale del comprensorio o, in altri termini, allorquando non si sia adeguatamente tenuto conto dello stato delle urbanizzazioni già esistenti nella zona di futura insistenza dell’edificazione, né siano state congruamente evidenziate le concrete, ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (Cons. St., ad. plen., 20.5.1980, n. 18; sez. V, 16.6.1990, n. 538; sez. V, 13.11.1990, n. 776; sez. V, 6.4.1991, n. 446; ad. plen., 6.10.1992, n. 12).

3.1. La verifica della condizione di perdurante insufficienza dell’urbanizzazione primaria e secondaria, al quale è funzionalmente collegata l’esigenza di approvare degli strumenti attuativi, costituisce adempimento istruttorio del quale è sempre onerata l'Amministrazione in sede di valutazione della domanda di concessione edilizia e va condotto con carattere di attualità ed effettività, avendo presente la situazione effettivamente esistente al momento dell'istruttoria: non vi è dunque spazio alcuno per riscontri meramente documentali, fondati su accertamenti eseguiti in tempi anteriori che potrebbero risultare non attuali.

3.2. In sede di verifica della condizione di perdurante insufficienza dell’urbanizzazione primaria e secondaria, al quale è funzionalmente collegata l’esigenza di approvare degli strumenti attuativi, debbono ritenersi inidonei i dati contenuti in strumenti urbanistici risalenti, allorquando detti strumenti risultino inattuali e relativi non ad un singolo comprensorio, ma ad una vasta estensione dell’intero territorio comunale e connotati da una precipua teleologia programmatoria, avente una scala dimensionale differente da quella che deve propriamente venire in rilievo in occasione del rilascio di una concessione edilizia (nella specie si trattava dell’allegato “c” alla delibera del Consiglio Comunale di Roma n. 203/1995).

4.1. Nel caso di un’istruttoria su di una richiesta di c.e. in area soggetta a vincolo di piano, l’ambito della verifica sulla sussistenza degli standard è suscettibile di esatta individuazione e coincide, per evidenti esigenze di intrinseca correttezza epistemologica della metodologia istruttoria adottata, con l’area presa di volta in volta in considerazione dallo specifico “vincolo di attesa”: in linea generale quindi l’estensione territoriale rilevante è la zona territoriale omogenea di cui al d.m. 2.4.1968, n. 1444; laddove siano previste, le sottozone ed, ancor più in dettaglio, il comprensorio, siccome eventualmente individuato dallo strumento urbanistico generale (cfr. Cons. St., Sez. V, 17 luglio 2004,  n. 5127).

4.2. In sede di verifica dello stato delle urbanizzazioni già esistenti, vale il principio che l'ambito territoriale di riferimento non può essere limitato alle sole aree di contorno dell'edificio progettato, ma deve coincidere con il perimetro del comprensorio che dagli strumenti attuativi dovrebbe essere pianificato (cfr. Cons. St., Sez. V, 7 marzo 2001,  n. 1341).