Verifica dell'anomalia delle offerte

1.1. Nelle gare pubbliche il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni compiute in sede di verifica di anomalia delle offerte deve ritenersi circoscritto ai soli casi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, in considerazione della discrezionalità che connota dette valutazioni, come tali riservate alla stazione appaltante, cui compete il più ampio margine di apprezzamento dell'interesse pubblico nel caso concreto (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sez. IV, 30.5.2013, n. 2956; sez. III, 10.5.2013, n. 2533). 

1.2. Il giudizio sull'anomalia delle offerte deve essere complessivo e tenere conto di tutti gli elementi, sia di quelli che militano a favore sia di quelli che militano contro l'attendibilità dell'offerta nel suo insieme, e non con riferimento a ciascuna singola voce di essa, sostanziandosi in un giudizio globale e sintetico sulla serietà o meno dell'offerta del singolo concorrente. Pertanto, la verifica di anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze mirando, invece, ad accertare se l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile e se dia o meno affidamento di una corretta esecuzione, per cui può condurre all'esclusione solo quando le inesattezze o i vizi siano tali da sfociare in un giudizio negativo dell'intera offerta ed a convincere la stazione appaltante che il concorrente primo in graduatoria non è in grado di adempiere alle obbligazioni che si assumerà a seguito dell'aggiudicazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22.3.2013, n. 1633).

1.3. Il procedimento di verifica di anomalia delle offerte è avulso da ogni formalismo ed è improntato alla massima collaborazione tra stazione appaltante ed offerente (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, n.4801/2011); il contraddittorio deve essere effettivo; non vi sono preclusioni alla presentazione di giustificazioni, ancorate al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte; mentre l'offerta è immodificabile, modificabili sono le giustificazioni, e sono ammesse quelle sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l'offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell'aggiudicazione, a garanzia di una seria esecuzione del contratto (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3146).

1.4. È netta la distinzione tra l'attività di mera integrazione o di specificazione di dichiarazioni già rese in sede di gara rispetto alla diversa ipotesi della introduzione di elementi o fatti nuovi, successivamente alla data di scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte; soltanto quest'ultima attività deve ritenersi assolutamente non consentita, in quanto violativa della fondamentale regola della par condicio competitorum. Viceversa, in relazione alla fase del procedimento di gara funzionale a verificare la congruità di un'offerta sospettata di anomalia, l'esigenza di accertare con ogni mezzo l'affidabilità dell'offerta che risulti all'apparenza anormalmente bassa impone alla stazione appaltante di svolgere, in contraddittorio con l'offerente, ogni proficua indagine istruttoria che risulti a ciò funzionale; in tale prospettiva le richieste di chiarimenti e di integrazione documentale non incontrano le ordinarie limitazioni imposte dal rispetto della par condicio sia perché si tratta di una parentesi soltanto eventuale del procedimento di gara, che si svolge con caratteri di specialità in confronto di uno o più concorrenti, sia soprattutto perché la finalità cui il procedimento è proteso, connessa all'accertamento della effettiva serietà dell'offerta, mira essenzialmente a soddisfare l'interesse pubblico alla massimizzazione del risultato contrattuale con il minimo sacrifico economico (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 15.3.2013, n. 1558). Per altro verso, per la pacifica giurisprudenza, non è escluso che si possa procedere in sede di verifica di anomalia ad un limitato rimaneggiamento dei suoi elementi, purché la proposta contrattuale non venga sostanzialmente modificata o alterata (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 7 marzo 2008, n. 1007; sez. VI, 26 aprile 2005, n. 1889; sez. V, 11 novembre 2004, n. 7346).

In sede di verifica dell'anomalia delle offerta, con specifico riferimento alla questione del costo della manodopera, va osservato che la lett. g) del comma 2 dell'art. 87 del d.lgs. n. 163 del 2006 è stata abrogata dal d.l. 13 maggio 2011 n. 70 e, conseguentemente, il costo del lavoro – come determinato periodicamente in apposite tabelle del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – non può formare parametro vincolante nel giudizio di anomalia dell'offerta. I valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono infatti un limite inderogabile, ma semplicemente un parametro di valutazione della congruità dell'offerta, di modo che l'eventuale scostamento da tali parametri delle relative voci di costo non legittima ex se un giudizio di anomalia, potendo essere accettato quando risulti gi lieve entità e sia puntualmente giustificato (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22.3.2013, n. 1633, già citata).

Con riguardo all’utile d’impresa, la giurisprudenza (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 16 gennaio 2009, n. 215) ha chiarito che l’offerta ben può considerarsi seria anche laddove l’utile d’impresa si riduca, purché non risulti del tutto azzerato, non potendo essere fissata a priori, ai fini della valutazione di anomalia delle offerte presentate nelle gare di appalto, una quota rigida di utile al di sotto della quale l'offerta debba considerarsi per definizione incongrua, dovendosi invece avere riguardo alla serietà della proposta contrattuale nel suo insieme. Risulta pertanto in sé ingiustificabile solo un utile pari a zero, atteso che anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante, ove si tenga conto, ad esempio, delle ricadute positive in termini di qualificazione, pubblicità, curriculum discendenti per una impresa dall’essersi aggiudicata e dall’avere poi portato a termine l’appalto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 23.7.2012, n. 4206).

4.1. Nelle gare pubbliche va convalidato l’operato del seggio di gara che non abbia disposto l'esclusione dell'impresa offerente che abbia omesso di allegare all'offerta economica copia fotostatica di documento di identità del legale rappresentante o di suo procuratore, quando risulta che il disciplinare di gara avesse prescritto esclusivamente che l’offerta dovesse essere sottoscritta a pena di esclusione dal rappresentante legale o da suo procuratore nulla statuendo in merito alla circostanza che alla stessa dovesse essere allegata anche la copia di un documento di identità del sottoscrittore in corso di validità. 

4.2. Allorquando risulti che copia del documento di identità dell'autore dell'offerta economica sia già prodotta all’interno della busta concernente la documentazione amministrativa, inserita in un unico plico generale insieme alle buste contenenti l’offerta tecnica e quella economica, esigere che più dichiarazioni provenienti dalla stessa persona fisica in un medesimo procedimento e facenti parte di un medesimo contesto probatorio debbano essere necessariamente accompagnate, ciascuna, da una copia del documento, si tramuta in una formalità eccessiva e superflua, atteso che la prova della riferibilità soggettiva della dichiarazione può ragionevolmente reputarsi raggiunta dalla complessiva documentazione esibita dal concorrente. Pur essendo indubitabile che, ai sensi degli articoli 38, comma 3, e 47, comma 1, del d.P.R. n.445 del 2000, l’allegazione della copia fotostatica del documento di identità costituisce un fondamentale onere del sottoscrittore – in quanto conferisce legale autenticità alla sua sottoscrizione comprovando l’imprescindibile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione al suo autore – “questa, pure essenziale, prescrizione di carattere formale deve essere applicata verificando se nel contesto dei singoli casi lo scopo della normativa non sia comunque raggiunto, evitando interpretazioni che in concreto possano risultare di sproporzionato e perciò inutile rigore, venendo con ciò a ledere, per converso, l’altresì rilevante principio della massima partecipazione alle procedure competitive” (Consiglio di Stato, sez. VI, 22.10.2010, n. 7608). 

4.3. In applicazione del principio del favor partecipationis, non possa legittimamente disporsi l’esclusione di una ditta da una gara di appalto per l’omessa produzione della fotocopia del documento di identità in allegato all’offerta economica allorquando, da una parte, la specifica clausola della lex specialis non sia inequivoca in tal senso e, dall’altra, il concorrente abbia comunque prodotto il documento d’identità nell’ambito della documentazione amministrativa o dell’offerta tecnica (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 29.4.2011, n. 813; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 21.5.2010, n. 1972; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 10.3.2010, n. 2648; pareri AVCP n. 21 del 9.2.2011 e n.183 del 20.10.2011).

Ai sensi dell’art.49, comma 1, del codice dei contratti pubblici, i concorrenti possono dimostrare il possesso di attestazione della certificazione SOA "avvalendosi dei requisiti di un altro soggetto o dell'attestazione SOA di altro soggetto". Quando venga dimostrato, anche in sede giurisdizionale, che sia intervenuto tra impresa ausiliata e impresa ausiliaria contratto di avvalimento avente ad oggetto esclusivamente il requisito dell’attestazione di una particolare SOA, in considerazione anche dello specifico e limitato contenuto dell’atto, non occorre alcuna ulteriore dettagliata individuazione di mezzi e risorse da fornire (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, 11.4.2013, n. 3672).