Tutela dell'affidamento nel caso di illeciti edilizi
Urbanistica e edilizia Giustizia amministrativa
1. Attività edilizia privata. Costruzioni realizzate fuori dai centri abitati ante 1967. Nel caso in cui venga contestata la sottoponibilità a atti di assenso. Onere della prova. Ricade sul privato. 2. Abusi edilizi. Soggetti responsabili: proprietario, responsabile dell'abuso, detentore sine titulo di area demaniale. 3. Repressione di abuso edilizio. Rilevanza del tempo trascorso dal momento di commissione dell'abuso. Onere di motivare sull'interesse pubblico. Non sussiste. Posizioni di affidamento del privato. Onere della prova del periodo di realizzazione del manufatto in modo ragionevolmente certo. Necessità. 4. Comunicazione di avvio del procedimento volto all'adozione di provvedimenti repressivi di abusi edilizi. Non occorre. Rilevanza di elementi fattuali non presi in considerazione dalla PA. Onere della prova. Ricade sul privato. 5. Attività edilizia libera. Recinzioni di terreno se in legno o rete metallica. Estrinsecazione lecita dello "ius excludendi alios" immanente al diritto di proprietà. 6. Container stabilmente connessi al suolo. Titolo edilizio. Necessità
T.A.R. Umbria, Sez. 1,
Sentenza 29 gennaio 2014, n. 00066
Principio
1. Attività edilizia privata. Costruzioni realizzate fuori dai centri abitati ante 1967. Nel caso in cui venga contestata la sottoponibilità a atti di assenso. Onere della prova. Ricade sul privato.
Nel caso in cui il privato, cui venga contestata la natura abusiva di opere edilizie, sostenga che esse sono state realizzate anteriormente all’entrata in vigore della legge 6 agosto 1967 n. 765, la quale ha subordinato al rilascio di licenza l'attività edilizia anche al di fuori dei centri abitati, ricade sullo stesso l’onere della prova circa il periodo di realizzazione del manufatto, in modo ragionevolmente certo, allegando riferimenti documentali diretti od indiretti e/o considerazioni oggettive in merito alle tipologie e modalità realizzative, ai materiali impiegati, allo stato di conservazione ecc. (cfr. T.A.R. Umbria 18 agosto 2009, n. 492; id. 18 marzo 2008, n.102; id. 13 maggio 2013, n. 293).
2. Abusi edilizi. Soggetti responsabili: proprietario, responsabile dell'abuso, detentore sine titulo di area demaniale.
2.1. In relazione alla individuazione dei soggetti responsabili delle sanzioni in materia edilizia con particolare riferimento alla persona del proprietario attuale non coincidente con l’autore dell’abuso, deve rilevarsi l’esistenza di obiettivo contrasto giurisprudenziale, dal momento che secondo la tesi prevalente l’elemento della colpa sarebbe irrilevante stante il carattere ripristinatorio (T.A.R. Campania Napoli sez. IV, 24 maggio 2010, n. 8343; Consiglio di Stato sez. V 10 luglio 2003, n.4107; T.A.R. Puglia Bari sez. II, 28 febbraio 2012, n. 450; T.A.R. Lazio - Roma sez. I quater, 26 marzo 2012, n.2830); secondo altra tesi vi sarebbe invece una presunzione di responsabilità (T.A.R. Veneto sez. II, 13 marzo 2008, n.605) mentre secondo ulteriore opzione ermeneutica la responsabilità del proprietario non potrebbe mai prescindere dall’accertamento in concreto del relativo contributo colposo alla realizzazione dell’abuso (T.A.R. Emilia Romagna - Bologna 12 luglio 2007, n. 685; T.A.R Liguria sez. I, 5 luglio 2011, n.1051).
2.2. L’art. 31 c. 2 d.P.R. n. 380/2001 include anche il proprietario tra i destinatari dell’ordine di ripristino, oltre naturalmente al responsabile dell’abuso. Fermo restando, in linea generale, l’obbligo di emanare le ordinanze di demolizione di opera edilizia abusiva nei confronti del proprietario attuale indipendentemente dall’essere o meno responsabile delle opere abusive (Consiglio di Stato sez. V 10 luglio 2003, n.4107; T.A.R. Puglia Bari sez. II, 28 febbraio 2012, n. 450; T.A.R. Lazio - Roma sez. I quater, 26 marzo 2012, n.2830), detto ordine deve comunque essere rivolto anche nei confronti di chi utilizzi o abbia la disponibilità dell’opera abusiva quale soggetto in grado di porre fine alla situazione antigiuridica (T.A.R. Toscana sez. III, 15 maggio 2013, n. 801; Consiglio di Stato sez. IV, 16 luglio 2007, n.4008; T.A.R. Lazio - Roma sez. I quater, 26 marzo 2012, n.2830) indipendentemente dal coinvolgimento o meno nella realizzazione dell’abuso, in considerazione del carattere ripristinatorio della disposta demolizione (ex multis T.A.R. Puglia - Bari sez. III, 10 maggio 2013, n. 710).
2.3. Nel caso di opere realizzate senza titolo abilitativo su area demaniale, i provvedimenti repressivi adottati dall’Amministrazione essere rivolti nei confronti di chi abbia in concreto una relazione giuridica o anche materiale del bene (Consiglio di Stato sez. IV, 16 luglio 2007, n.4008) quindi anche nei confronti di chi detenga, seppur sine titulo, area demaniale a seguito di scadenza e mancato rinnovo di concessione amministrativa.
3. Repressione di abuso edilizio. Rilevanza del tempo trascorso dal momento di commissione dell'abuso. Onere di motivare sull'interesse pubblico. Non sussiste. Posizioni di affidamento del privato. Onere della prova del periodo di realizzazione del manufatto in modo ragionevolmente certo. Necessità.
3.1. L’attività di repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata, non soggetta a termini potendo intervenire anche a notevole distanza di tempo, né comportante la necessità di alcuna ponderazione e motivazione in ordine all'interesse pubblico perseguito (ex plurimis T.A.R. Veneto sez II, 13 marzo 2008, n. 605, T.A.R. Puglia - Lecce 8 aprile 2010, n. 907, T.A.R. Emilia-Romagna Bologna, 1 settembre 2006, n. 1729, Consiglio Stato, sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2160). In particolare va evidenziato il carattere permanente degli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, potendo il potere sanzionatorio anche in forma ripristinatoria essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo, reprimendo l'Amministrazione una situazione antigiuridica contestualmente contra jus, ancora sussistente (su tutte Consiglio Stato, sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2160).
3.2. Il potere repressivo va contemperato con il consolidarsi di posizioni di affidamento meritevoli di tutela per effetto del protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione, in relazione alla quale l'esercizio del potere repressivo è subordinato ad un onere di congrua motivazione che, avuto riguardo anche all'entità e alla tipologia dell'abuso, indichi il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato (T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 24 maggio 2010 , n. 8343, T.A.R. Toscana Firenze sez III, 30 luglio 2010, n. 3268, T.A.R. Piemonte sez I, 16 luglio 2010, n. 3131).
3.3. La rilevanza del decorso del tempo, in ordine alla tutela dell’affidamento al mantenimento dell’opera abusivamente realizzata, va subordinata al rigoroso accertamento di molteplici presupposti, tra cui la prova, di cui è onerata la parte ricorrente, del periodo di realizzazione del manufatto in modo ragionevolmente certo (cfr. T.A.R. Umbria 18 agosto 2009, n. 492; id. 18 marzo 2008, n.102; id. 13 maggio 2013, n.293).
4. Comunicazione di avvio del procedimento volto all'adozione di provvedimenti repressivi di abusi edilizi. Non occorre. Rilevanza di elementi fattuali non presi in considerazione dalla PA. Onere della prova. Ricade sul privato.
4.1. L'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l'ordinanza di demolizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto (Consiglio di Stato sez. VI, 5 agosto 2013, n. 4075; T.A.R. Umbria 1 agosto 2013, n. 405; Consiglio di Stato sez. VI, 24 maggio 2013, n. 2873).
4.2. Anche in seno all’attività vincolata, possono essere presupposti elementi fattuali il cui accertamento sia obiettivamente incerto e controverso, tali da non giustificare un giudizio di disvalore intrinseco della inutilità del contraddittorio procedimentale, invero non previsto dal nostro ordinamento (Capo III L. 241/90) né tantomeno in quello comunitario, laddove l’art. 41 della Carta di Nizza ha elevato “il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio” a principio comunitario, quale parte integrante del “diritto ad una buona amministrazione”. È tuttavia onere del ricorrente in sede giurisdizionale dimostrare l'esistenza di elementi fattuali idonei a paralizzare il potere repressivo di abuso edilizio.
5. Attività edilizia libera. Recinzioni di terreno se in legno o rete metallica. Estrinsecazione lecita dello "ius excludendi alios" immanente al diritto di proprietà.
Le recinzioni di un terreno, se in legno o in rete metallica, non richiedono alcuna concessione o autorizzazione edilizia in quanto costituisce non già una trasformazione urbanistica, non comportando una trasformazione morfologica del territorio, ma estrinsecazione lecita dello "ius excludendi alios" immanente al diritto di proprietà; non sono pertanto necessari titoli formali per l'installazione di una recinzione in pali e rete metallica, senza cordolo in cemento, di una superficie (ex multis T.A.R. Emilia Romagna - Bologna sez. II 26 gennaio 2007, n. 82; T.A.R. Lombardia Brescia sez I 4 febbraio 2013, n.118; T.A.R. Liguria sez I 8 novembre 2012, n.1393; T.A.R. Umbria 13 maggio 2013, n.293; Consiglio di Stato sez. V, 9 aprile 2013, n.1922).
6. Container stabilmente connessi al suolo. Titolo edilizio. Necessità.
In materia edilizia rileva l'oggettiva idoneità delle strutture installate ad incidere sullo stato dei luoghi, per cui la precarietà va esclusa, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal sistema di ancoraggio al suolo, ogni volta che l'opera sia destinata a fornire un'utilità prolungata nel tempo (ex multis T.A.R. Emilia-Romagna Bologna sez. II, 21 ottobre 2009, n. 1922) ragion per cui la realizzazione di un container in rapporto di stabile connessione con il suolo ed utilizzato per soddisfare esigenze non temporanee dell'utilizzatore è soggetto a permesso di costruire (T.A.R. Toscana sez. III, 28 febbraio 2012, n.391; Consiglio di Stato sez. V, 15 giugno 2000, n.3321).
T.A.R. Umbria, Sez. 1, 29 gennaio 2014, n. 00066