Standard urbanistici
Urbanistica e edilizia Giustizia amministrativa
1. Governo del territorio. Trasparenza. Pubblicità degli atti. Loro efficacia. 2. (segue): Regione Lombardia. Piano territoriale di coordinamento provinciale. Innovazioni al piano adottato in caso di recepimento di osservazioni. Nuova pubblicazione dello strumento urbanistico. Non occorre. Applicazione in via analogica dell'art. 13, comma 9°, L.R. Lombardia n. 12/2005. 3. (segue): Rapporto tra livelli di pianificazione. Piano territoriale di coordinamento provinciale. Finalità e contenuto. Previsioni prescrittive. In particolare, tutela beni ambientali. 4. (segue): Piano territoriale regionale. Finalità e contenuto. 5. Standard urbanistici. Finalità. Compensazione dello sviluppo urbano di zone di completamento. Prescrizioni del Piano Territoriale di coordinamento provinciale che impongano standard superiori a quelli previsti da fonti di rango primario. Illegittimità. 6. Strumenti urbanistici. Partecipazione. Osservazioni. Loro confutazione. Motivazione specifica. Non occorre. 7. Risarcimento del danno per attività amministrativa illegittima. Onere della prova. Ctu. Inammissibilità se di carattere esplorativo
T.A.R. Lombardia Milano, Sez. 2,
Sentenza 10 settembre 2014, n. 02341
Principio
1. Governo del territorio. Trasparenza. Pubblicità degli atti. Loro efficacia.
1.1. In forza dell’art. 39 (rubricato “Trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del territorio”) del D.Lgs. 33/2013 (Decreto recante: “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusioni di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”), la P.A. deve pubblicare tutti gli atti di governo del territorio e le loro varianti (così la lettera “a” del primo comma), oltre che gli schemi di provvedimento degli atti stessi prima della loro approvazione (così la lettera “b” del primo comma). La pubblicità degli atti di cui alla lettera a) del primo comma è condizione per l’acquisto dell’efficacia degli atti medesimi (così il comma terzo dell’art. 39).
1.2. L’interpretazione corretta dell’art. 39 D.Lgs. 33/2013, fondata sul significato letterale dello stesso (ai sensi dell’art. 12 delle preleggi), è nel senso che costituisce condizione di efficacia degli atti di governo del territorio, la sola pubblicità di cui alla lettera a) del comma 1° del medesimo art. 39 (in questo senso, il comma terzo è molto chiaro), per cui l’omessa pubblicità degli schemi di provvedimento di cui alla lettera b) del primo comma non priva di efficacia gli atti di governo del territorio di cui alla più volte menzionata lettera a).
2. (segue): Regione Lombardia. Piano territoriale di coordinamento provinciale. Innovazioni al piano adottato in caso di recepimento di osservazioni. Nuova pubblicazione dello strumento urbanistico. Non occorre. Applicazione in via analogica dell'art. 13, comma 9°, L.R. Lombardia n. 12/2005.
2.1. Laddove risulti che le innovazioni apportate in sede di approvazione di Piano territoriale di coordinamento (PTCP) di cui alla L.R. Lombardia n. 12/2005 siano frutto delle controdeduzioni alle osservazioni svolte dagli Enti territoriali ricadenti nell'ambito applicativo del medesimo PTCP e del parere espresso dalla Giunta Regionale ai sensi dell'art. 17 L.R. Lombardia n. 12/2005, può trovare applicazione la norma dell’art. 13, comma 9°, della LR 12/2005 che, seppure dettata per il procedimento di approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT), vale a dire lo strumento urbanistico generale comunale, può essere analogicamente applicata anche al PTCP, quale atto di pianificazione generale in ambito però sovra comunale.
2.2. Il comma 9° dell’art. 13 L.R. Lombardia n. 12/2005, nell'escludere la necessità di nuova pubblicazione in caso di approvazione di controdeduzioni alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali e regionali, risulta coerente con il prevalente indirizzo giurisprudenziale, formatosi in relazione agli articoli 9 e 10 della legge urbanistica generale n. 1150/1942, secondo cui la pronuncia sulle osservazioni al piano adottato da parte dell’organo consiliare o l’accoglimento di pareri di enti sovra ordinati non impone una nuova pubblicazione, salvo lo stravolgimento dei criteri di piano adottati o una sostanziale alterazione della pianificazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 14.5.2014, n. 2487; 12.3.2009, n. 1477; 31.1.2005, n. 259; sez. IV, 5.9.2003, n. 4981; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 27.10.2003, n. 2172; infine, sull’art. 13, comma 9° citato, si veda TAR Lombardia, Milano, sez. II, 11.6.2014, n. 1543).
3. (segue): Rapporto tra livelli di pianificazione. Piano territoriale di coordinamento provinciale. Finalità e contenuto. Previsioni prescrittive. In particolare, tutela beni ambientali.
3.1. In tema di disciplina legislativa regionale lombarda sui PTCP e sul loro rapporto con la pianificazione comunale, in particolare con il Piano di Governo del Territorio (PGT), atto di pianificazione generale del Comune, ai sensi dell’art. 7 della LR Lombardia n. 12/2005, va osservato che il PTCP ha il contenuto di cui all’art. 15 della LR 12/2005 ed è approvato con le modalità procedimentali del successivo art. 17, il quale prevede –l’intervento della Giunta Regionale ai fini della valutazione della conformità alla legge e della compatibilità con gli atti di programmazione regionale (così il comma settimo dell’art. 17).
3.2. Quanto al contenuto, il PTCP ha in parte funzione di programmazione e indirizzo (art. 15, comma 2°, L.R. Lombardia n. 12/2005), e in parte efficacia vincolante e prevalente per i Comuni, che possono in tal caso apportare solo precisazioni e miglioramenti, dovendosi altrimenti conformarsi alla scelta provinciale (art. 15, comma 5°, L.R. Lombardia n. 12/2005).
3.3. Ai sensi dell'art. 18, comma 2°, della LR Lombardia n. 12/2005 hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT le previsioni del PTCP sulla tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’art. 77 della medesima LR Lombardia 12/2005 (così il comma 2°, lettera a dell’art. 18) e di quelle sulla individuazione degli ambiti di cui all’art. 15, comma 4°, vale a dire gli ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico (così il comma 2°, lettera c dell’art. 18 LR Lombardia n. 12/2005).
3.4. In tema di individuazione delle aree e delle zone sottoposte a tutela ambientale, per le quali le previsioni provinciali sono prevalenti su quelle dei Comuni, va riconosciuta agli enti locali ampia discrezionalità in sede di pianificazione urbanistica, salvo i casi di manifesta illogicità o irrazionalità (si vedano, fra le tante, le sentenze del TAR Lombardia, Milano, sezione II, 15.5.2014, n. 1281 e 27.5.2014, n. 1355).
4. (segue): Piano territoriale regionale. Finalità e contenuto.
4.1. L’art. 77 LR Lombardia n. 12/2005 attiene al coordinamento della pianificazione paesaggistica – di spettanza regionale – con gli altri strumenti di pianificazione, imponendo agli enti locali di adeguare i loro atti di piano agli obiettivi e alle misure generali di tutela dettati dal Piano Territoriale Regionale (PTR), quale piano paesaggistico ai sensi del precedente art. 76 e dell’art. 19 della medesima LR Lombardia n. 12/2005.
4.2. Quanto agli effetti del PTR ed ai rapporti del medesimo con gli altri atti di pianificazione; l’art. 20, comma 5°, della LR Lombardia n. 12/2005, stabilisce che le previsioni di piano regionale di cui al precedente quarto comma (riguardanti, fra l’altro, l’individuazione delle zone di preservazione e salvaguardia ambientale), hanno immediata prevalenza su ogni altra difforme previsione contenuta nel PTCP ovvero nel PGT.
5. Standard urbanistici. Finalità. Compensazione dello sviluppo urbano di zone di completamento. Prescrizioni del Piano Territoriale di coordinamento provinciale che impongano standard superiori a quelli previsti da fonti di rango primario. Illegittimità.
5.1. Al di là del nomen iuris non vi è distinzione tra standard urbanistici e misure di mitigazione ambientale e compensazione territoriale, contemplate dal PTCP, per i progetti di nuova edificazione e consistenti nell’assoggettamento a servitù di uso pubblico ovvero nella cessione gratuita al Comune di aree – non monetizzabili. Tale distinzione è meramente nominalistica, in quanto in concreto entrambe le nozioni si risolvono nel medesimo fenomeno, visto che si tratta di stabilire il rapporto fra spazi destinati all’abitazione o alla produzione e spazi destinati invece a servizi pubblici o a verde, finalizzati appunto a “compensare” lo sviluppo edilizio e urbanistico di altre zone.
5.2. L’attività edilizia e urbanistica impone sempre il reperimento di spazi destinati o a servizi pubblici e collettivi (si pensi alle scuole, ad esempio) oppure destinati al verde, allo svago e al tempo libero e tali spazi rientrano nella nozione comunemente intesa di “standard”.
5.3. Illegittimamente la Provincia, tramite il PTCP, impone ai Comuni il reperimento di standard. Tali standard provinciali si aggiungono a quelli previsti dal PGT e – in assenza di una diversa previsione di rango primario – potrebbero anche superare quelli minimi inderogabili previsti dal DM n. 1444/1968 (a tale proposito sussiste un onere di motivazione specifica in caso di superamento degli standard minimi; cfr. fra le tante, TAR Lombardia, Milano, sezione II, 21.10.2009, n. 4787). La previsione di piano provinciale sull’obbligo di reperimento di standard comunali appare lesiva del principio di legalità dell’azione amministrativa, non esistendo alcuna norma di legge che attribuisca alla Provincia una simile prerogativa.
5.4. La legge regolatrice del contenuto del PTCP (cfr. ancora gli articoli 15 e seguenti della LR Lombardia n. 12/2005), se consente senza dubbio alla Provincia di fissare limiti all’attività edilizia, mediante l’individuazione di aree e zone non edificabili (ponendo quindi a carico dei Comuni un obbligo di non fare, vale a dire un divieto di consentire un’attività di edificazione lesiva di superiori valori di tutela ambientale); non ammette però che la Provincia possa addossare ai Comuni specifici obblighi positivi di fare, vale a dire di reperire standard anche in misura eventualmente superiore a quella risultante dagli strumenti urbanistici comunali, con la conseguenza che le aree a standard, così come reperite, implicherebbero un incremento del patrimonio immobiliare del Comune, con inevitabile aumento dei costi di gestione e manutenzione, che resterebbero in capo al Comune stesso.
5.5. Le norme della LR Lombardia n. 12/2005, che disciplinano il contenuto del PGT e gli oneri di urbanizzazione, non consentono di riconoscere alle Amministrazioni provinciali la prerogative di introdurre standard urbanistici di livello provinciale. L’unico esplicito obbligo positivo da osservarsi in caso di costruzione su suolo libero è quello dell’art. 43, comma 2 bis L.R. Lombardia n. 12/2005, sulla maggiorazione del contributo di costruzione in caso di interventi che sottraggono superfici agricole allo stato di fatto (norma, quest’ultima, che manifesta l’evidente volontà del legislatore regionale di contenere il consumo di suolo; tale finalità non può però – in mancanza di una superiore previsione di legge – giustificare l’imposizione ai Comuni da parte della Provincia di reperimento di maggiori standard per scopi di mitigazione ambientale e riforestazione).
5.6. La pretesa provinciale di introdurre standard urbanistici provinciali viola l’art. 23 della Costituzione che impone la riserva di legge per gli obblighi di prestazione personale o patrimoniale, oltre il già ricordato principio di legalità dell’azione amministrativa e quello della tipicità degli atti amministrativi (sulla rilevanza di tali principi, anche in sede di pianificazione urbanistica, si veda la recente pronuncia del TAR Lombardia, Milano, sez. II, 22.7.2014, n. 1972).
6. Strumenti urbanistici. Partecipazione. Osservazioni. Loro confutazione. Motivazione specifica. Non occorre.
Le osservazioni presentate dai soggetti interessati ai piani urbanistici – anche quelli sovra comunali, come il PTCP – costituiscono apporti collaborativi, la cui confutazione non richiede una peculiare e specifica motivazione, (così, fra le tante, Consiglio di Stato, sez. IV, 10.6.2014, n. 2973).
7. Risarcimento del danno per attività amministrativa illegittima. Onere della prova. Ctu. Inammissibilità se di carattere esplorativo.
7.1. Va rigetta la domanda di risarcimento del danno per attività amministrativa illegittima, laddove la parte che assume di essere stata danneggiata non abbia offerto in giudizio concreta ed idonea prova, in violazione del principio dell’onere probatorio di cui all’art. 64, comma 1°, del c.p.a. e dell’art. 2697 del codice civile.
7.2. In assenza della minima prova del danno, non può essere disposta consulenza tecnica d’ufficio (CTU), in quanto la stessa si risolverebbe in una inammissibile consulenza “esplorativa”.
7.3. La consulenza tecnica d'ufficio non costituisce un mezzo istruttorio in senso proprio, avendo la finalità di coadiuvare il giudice nella valutazione di elementi acquisiti o nella soluzione di questioni che necessitino di specifiche conoscenze; in conseguenza suddetto mezzo di indagine non può essere utilizzato al fine di esonerare la parte dal fornire la prova di quanto assume, ed è quindi legittimamente negata qualora la parte tenda con essa a supplire alla deficienza delle proprie allegazioni o offerte di prova, ovvero di compiere una indagine esplorativa alla ricerca di elementi, fatti o circostanze non provati (cfr. Cassazione, sez. lavoro, 1.7.2014, n. 14963).
T.A.R. Lombardia Milano, Sez. 2, 10 settembre 2014, n. 02341