Servizio di teleriscaldamento

1.1. In difetto di una espressa definizione di servizio pubblico locale nel diritto positivo, la giurisprudenza ha univocamente riconosciuto la qualifica di servizio pubblico locale a quelle attività caratterizzate sul piano oggettivo dal perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a scelte di carattere eminentemente politico, quanto alla destinazione delle risorse economiche disponibili ed all’ambito di intervento, e, su quello soggettivo, dalla riconduzione diretta o indiretta (per effetto di rapporti concessori o di partecipazione all’assetto organizzativo dell’ente) ad una figura soggettiva di rilievo pubblico.

1.2. L'apparente genericità della disposizione contenuta nell’art. 112 del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, trova giustificazione nella circostanza che gli enti locali, ed il comune in particolare, sono enti a fini generali dotati di autonomia organizzativa, amministrativa e finanziaria, così che essi hanno la facoltà di determinare autonomamente i propri scopi e di decidere quali attività di produzione di beni e di attività assumere come doverose, purché le stesse siano rivolte a realizzare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e sociale della comunità locale di riferimento (Cons. St., Sez. V, 13 dicembre 2006, n. 7369).

1.3. La qualifica di servizio pubblico locale (in contrapposizione a quella si appalto di servizi) è stata pertanto riconosciuta a quelle attività destinate a rendere una utilità immediatamente percepibile ai singoli o all’utenza complessivamente considerata, che ne sopporta i costi direttamente, mediante il pagamento di un’apposita tariffa, così che requisito essenziale della nozione di servizio pubblico locale è la circostanza che il singolo o la collettività ricevano un vantaggio diretto, e non mediato, da un certo servizio; non configurano un servizio pubblico locale le prestazioni strumentali attraverso cui l’amministrazione direttamente o indirettamente provvede ad erogare una determinata attività in favore della collettività (Cons. St., Sez. IV, 1° aprile 2011, n. 2012, 22 dicembre 2005, n. 7345; 16 dicembre 2004, n. 8090).

1.4. La subordinazione al pagamento di un corrispettivo, rilevante nella prospettiva abbracciata dal codice dei contratti pubblici in sede di distinzione tra la figura dell’appalto e quella della concessione (art. 2, comma 12), dipende dalle caratteristiche tecniche del servizio e dalla volontà “politica” dell’ente, ma non incide sulla qualifica del servizio pubblico locale ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al T.U.E.L. Relativamente ai servizi pubblici locali, l’art. 117 T.U.E.L. precisa che la tariffa ne costituisce il corrispettivo, ma non ne definisce il contenuto, determinato dalla possibilità concreta di dividere sui singoli l’onere della gestione ed erogazione della prestazione (Cons. St., Sez. V, 25 novembre 2010, n. 8231).

2.1. Il teleriscaldamento o teleraffrescamento è l'attività intesa come “distribuzione di energia termica in forma di vapore o acqua o liquido refrigerante da una o più fonti di produzione verso una pluralità di edifici o siti tramite una rete, per il riscaldamento o il raffreddamento di spazi, per processi di lavorazione e per la fornitura di acqua calda sanitaria”, ex art. 2, comma 1, del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28, recante “Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/CE/”. Anche tale attività può ricondursi nel novero dei servizi pubblici locali.

2.2. Sotto il profilo oggettivo, sono riconducibili nel novero dei servizi pubblici locali, collocandosi nell’ampia previsione di attività rientranti nei servizi pubblici locali secondo la previsione generale di cui all’art. 112, comma 1, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“produzione di beni e attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”), le attività dirette alla produzione e alla distribuzione di energia di massa biologica (con correlativa costruzione e manutenzione delle strutture ed infrastrutture necessari, quali centrali di produzione, conduttori principali e secondarie, cabine di trasformazione, etc.): non può infatti ragionevolmente dubitarsi che la valorizzazione delle risorse locali, il risparmio energetico, la diminuzione dell’inquinamento dell’aria ed anche la cura e la manutenzione dei boschi costituiscono tutti altrettanti indiscutibili strumenti ed elementi (del tutto peculiari per le comunità locali ed il territorio in cui si svolge l’attività della società appellante) per la realizzazione di fini sociali e per la promozione dello sviluppo economico e civile della comunità stesse.

2.3. Sotto il profilo soggettivo, e cioè per quanto riguarda la riconducibilità diretta o indiretta (per effetto di rapporti concessori o di partecipazione all’assetto organizzativo dell’ente) ad una figura soggettiva di rilievo pubblico, non rileva che la persona giuridica destinata a gestire il servizio sia stata costituita (nella forma di società di capitali di diritto privato) in mancanza di una effettiva ed inequivoca manifestazione di volontà delle amministrazioni locali interessate di assumere il medesimo servizio quale servizio pubblico locale. Perché ricorra l'elemento soggettivo è sufficiente che l'ente locale abbia deliberato di partecipare al capitale della società destinata ad erogare il ridetto servizio, non rilevando che ciò sia avvenuto in epoca successiva alla costituzione della medesima società. 

2.4. Costituiscono sicuri indici della natura di servizio pubblico locale del servizio di teleriscaldamento gestito da una società di capitali di diritto privato: la riferibilità delle scelte aziendali anche alla volontà agli enti locali; la fruizione del servizio da parte dei cittadini uti singuli, corrispondendo una tariffa, essendo, per un verso, del tutto irrilevante che non tutti i cittadini aderiscano o meno al servizio, e decisiva, per converso, la astratta possibilità che tutti i cittadini ne possono beneficiare; la Conferenza dei sindaci dei Comuni interessati che, lungi dal costituire una mera struttura operativa con finalità meramente conoscitive, si configura piuttosto come un organismo convenzionale finalizzato ad un vero e proprio “controllo” (politico) da parte degli enti locali sulla determinazione della tariffa da applicare al servizio in parola, del tutto coerentemente alla sua stessa ratio istitutiva.

2.5. Appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di atti aventi ad oggetto la determinazione tariffa annuale di un servizio pubblico locale da parte del gestore, all’esito di un procedimento amministrativo.

In base all’art. 117 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, la tariffa di un servizio pubblico locale costituisce il corrispettivo del servizio pubblico (comma 2) e deve essere tale da assicurare l’equilibrio economico – finanziario dell’investimento e la connesso gestione e deve essere calcolata tenendo conto della corrispondenza tra costi e ricavi (in modo da assicurare la integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico – finanziario), dell’equilibrato rapporto tra i finanziamenti raccolti ed il capitale investito, dell’entità dei costi di gestione delle opere (compresi gli investimenti e la qualità del servizio) e dell’adeguatezza della remunerazione (comma 1). Ne consegue che è illegittimo l'atto che determini la tariffa di un servizio pubblico locale in modo rispondente esclusivamente a mere logiche imprenditoriali. La determinazione della tariffa di un servizio pubblico locale non può che essere oggetto di una puntuale e coerente motivazione, supportata da specifica attività istruttoria, idonea a giustificarla e a legittimarla (in attuazione dei fondamentali principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione e dell’art. 3 della legge 7 agosto 199, n. 241), in relazione ai criteri enunciati dal ricordato art. 117 del D. Lgs. n. 267 del 2000, ed in particolare all’effettivo aumento dei costi di gestione.