Risarcimento del danno per attività amministrativa illegittima

1.1. In tema di fattispecie risarcitoria per fatto illecito ex art. 2043 c.c., ciò che richiede che venga provata e allegata, dal soggetto che agisce in giudizio, oltre che la lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, la sussistenza di un danno ingiusto, del nesso causale tra condotta ed evento, e non da ultimo la colpa o il dolo del soggetto verso cui l’azione è proposta, nella specie quindi dell'amministrazione.

1.2. In tema di responsabilità civile della pubblica amministrazione, l’ingiustizia del danno non può consistere “in re ipsa” nell’illegittimità dell’azione amministrativa, ossia non può discendere automaticamente dall’accertata illegittimità in sede giurisdizionale del provvedimento amministrativo. Costituisce infatti ius receptum della giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo, ma è altresì necessaria la prova del danno subito e la sussistenza dell'elemento soggettivo del dolo ovvero della colpa; si deve quindi verificare se l'adozione e l'esecuzione dell'atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l'esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell'amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato. Ancora, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine presupposta conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr. Cons. St., Sez. III, 6 maggio 2013, n. 2452; Cons. St., Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; T.A.R. Puglia, Bari, II, 1° marzo 2012, n. 479; Tar Liguria, Genova, II, 1 febbraio 2012, n. 225).

1.3. Ove si accerti che l’errore in cui è incorsa l’amministrazione, e dal quale è scaturita l’illegittimità del provvedimento, sia scusabile, la colpa deve ritenersi parimenti esclusa. Il giudice amministrativo può, pertanto, condannare la pubblica amministrazione al risarcimento dei danni da provvedimento illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare negligenza e imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato.

2.1. Lo scioglimento del consiglio comunale è misura straordinaria i cui presupposti, previsti dal legislatore ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 267/2000, sono statuiti per mezzo di una terminologia ampia e indeterminata atta a consentire un'indagine sulla ricostruzione della sussistenza di un rapporto tra gli amministratori e la criminalità organizzata sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di rilevanza di livello inferiore rispetto a quelle che legittimano l'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe. (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 10 giugno 2012, n. 5606; Cons. St., Sez. VI, 10 marzo 2011, n. 1547; 21 dicembre 2010, n. 2393).

2.2. Lo scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non esige, poi, né che la prova della commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l'amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili; dimostrandosi sufficienti, invece, semplici "elementi" (e quindi circostanze di fatto anche non assurgenti al rango di prova piena) di un collegamento e/o influenza tra l'amministrazione e i sodalizi criminali ovvero è sufficiente che gli elementi raccolti e valutati siano "indicativi" di un condizionamento dell'attività degli organi amministrativi e che tale condizionamento sia riconducibile all'influenza ed all'ascendente esercitati da gruppi di criminalità organizzata (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, I, 6 febbraio 2006, n. 1622; T.A.R. Lazio, I, 10 giugno 2012, n. 5606; Cons. St., Sez. VI, 6 aprile 2005, n. 1573).

2.3. In tema di scioglimento ex art. 143 TUEL dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare, ritenendosi sufficiente l'ostensione di eventi anche di semplice pericolo, con la possibilità di attribuire, pertanto, decisiva rilevanza ad elementi di natura meramente indiziaria, si deve necessariamente riconoscere un'ampia discrezionalità all’amministrazione in ordine alla valutazione degli effetti derivanti dai possibili collegamenti o da forme di condizionamento tra l’ente locale e la criminalità organizzata.

2.4. L'ampia discrezionalità che contraddistingue l’attività di valutazione riservata al Governo ex art. 143 TUEL è esplicativa della ratio sottesa a quest'ultima disposizione, che non risiede nella repressione di illeciti, bensì si colloca in un sistema preventivo di controllo generale riservato allo Stato in ordine a fatti che, per la loro consistenza ed effettività, possano ritenersi idonei a determinare uno sviamento dall'interesse pubblico, che necessariamente deve essere perseguito dall'ente locale, titolare esponenziale degli interessi della propria collettività.

2.5. Deve escludersi la presenza di negligenza o imperizia nella condotta dell’amministrazione nel procedimento ex art. 143 TUEL, laddove risulti che l'Amministrazione abbia valutato materiale raccolto nel corso dell’istruttoria che si presentava non solo di particolare l’ampiezza ed estrema complessità, ma anche tale da poter dar luogo a non univoche interpretazioni, stante l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella materia.