Rinegoziazione del rapporto concessorio per eccessivo incremento dei canoni
Demanio e patrimonio Giurisdizione e competenza
1. Giurisdizione in tema di canoni. Contestazioni concernenti la qualificazione giuridica o la natura intrinseca dell'atto concessorio. Giurisdizione Amministrativa. Sussiste. 2. Rivalutazione dei canoni ex legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006). Applicabilità alle concessioni rilasciate già in essere al momento dell'entrata in vigore. 3. Concessione demaniale marittima finalizzata alla gestione di approdo per nautica da diporto. Diversità dalla concessione demaniale rilasciata per finalità turistico-ricreative. 4. Criteri di adeguamento dei canoni demaniali marittimi ex comma 251 dell'art. 1 legge n. 296/2006. Applicazione alle sole opere statali, con esclusione di quelle realizzate dai privati. Interpretazione necessitata. Applicazione alle tipologie di concessioni demaniali in cui sono previste opere di difficoltosa e onerosa realizzazione a carico del privato. Esclusione. Necessità. Interpretazione costituzionalmente orientata. 5. Aumento dei canoni ex art. 1, commi 251 e 252, legge n. 296/2006. Alterazione del sinallagma convenzionale. Necessità di riequilibrare le prestazioni poste a carico del concessionario. Sussiste. Applicabilità in via analogica dell'art. 1623 c.c. in tema modificazioni sopravvenute del rapporto di affitto. 6. Aggiornamento del canone demaniale ex comma 251 dell'art. 1 legge n. 296/2006. Comunicazione di avvio del procedimento. Necessità per consentire la rinegoziazione del rapporto concessorio
T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. 1,
Sentenza 21 gennaio 2014, n. 00018
Principio
1. Giurisdizione in tema di canoni. Contestazioni concernenti la qualificazione giuridica o la natura intrinseca dell'atto concessorio. Giurisdizione Amministrativa. Sussiste.
1.1. Le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale; quando, invece la controversia coinvolge la verifica dell'azione autoritativa della p.a. sull'intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza del giudice amministrativo. In quest'ultima ipotesi, infatti, la controversia ha per oggetto non soltanto la misura del canone di concessione di un bene demaniale, bensì la qualificazione giuridica o la natura intrinseca dell'atto concessorio, sicché le conseguenze patrimoniali (cioè la misura del canone ) sono meramente accessorie rispetto alla questione principale (cfr. Cons. Stato, VI, 17 febbraio 2004, n. 657).
1.2. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in tema di controversie concernenti la di rivalutazione dei canoni concessori demaniali marittimi ex art. 4, l. n. 494/1993, n. 494, e art. 1, commi 251 e 252, legge finanziaria n. 296/2006 (Cons. St., 4 novembre 2013 n. 5289; 3 febbraio 2011, n. 787; 14 ottobre 2010, n. 7505; 26 maggio 2010, n. 3348).
2. Rivalutazione dei canoni ex legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006). Applicabilità alle concessioni rilasciate già in essere al momento dell'entrata in vigore.
In tema di determinazione dei canoni demaniali marittimi, la legge finanziaria 2007 (articolo 1 commi 251 e 252 della legge 296 del 1996) è applicabile, oltre che alle concessioni poste in essere dopo il 1 gennaio 2007, a quelle in essere a detta data. La norma per la sua dizione e ratio si applica pacificamente anche alle concessioni in essere. Il legislatore ha inteso correggere l’evidente sproporzione dei canoni concessori relativi al demanio marittimo.
3. Concessione demaniale marittima finalizzata alla gestione di approdo per nautica da diporto. Diversità dalla concessione demaniale rilasciata per finalità turistico-ricreative.
È diversa dalla concessione demaniale marittima rilasciata per finalità turistico ricreativa, la concessione inerente a strutture relative alla nautica di diporto, in relazione a un concessionario che ha investito cifre consistenti per realizzare strutture portuali marittime che al termine della concessione rimarranno di proprietà statale. Evidentemente una concessione di tal fatta e natura implica un sinallagma affatto diverso da quello riguardante una normale concessione demaniale a fini turistico ricreativi, proprio perché essa a fronte di una durata prolungata nel tempo comporta un impegno notevole da parte del concessionario in termini di investimenti. Tra l’altro una volta realizzate le opere il concessionario deve pagare il canone demaniale sulle stesse opere, costruite a spese del concessionario e destinate comunque a divenire al termine della concessione di proprietà statale.
4. Criteri di adeguamento dei canoni demaniali marittimi ex comma 251 dell'art. 1 legge n. 296/2006. Applicazione alle sole opere statali, con esclusione di quelle realizzate dai privati. Interpretazione necessitata. Applicazione alle tipologie di concessioni demaniali in cui sono previste opere di difficoltosa e onerosa realizzazione a carico del privato. Esclusione. Necessità. Interpretazione costituzionalmente orientata.
4.1. Un’interpretazione corretta della normativa in tema di canoni demaniali implica che il canone come rideterminato dal comma 251 dell'art. 1 legge n. 296/2006 riguarda solo le opere statali e quindi le opere realizzate dal concessionario solo al termine della concessione, quando dette opere verranno trasferite allo Stato. Solo in tal modo viene salvaguardato il sinallagma originario della concessione di lunga durata.
4.2. È possibile fornire un’interpretazione costituzionalmente corretta della normativa di cui ai commi 251 e 252 dell'art. 1 legge n. 296/2006 che implica la loro applicabilità solo alle tipologie di concessioni demaniali in cui non sono previste opere di difficoltosa e onerosa realizzazione a carico del privato, anche nella considerazione della mancata espressa abrogazione del DM 343 del 1998, riguardante le strutture portuali dedicate alla nautica da diporto.
5. Aumento dei canoni ex art. 1, commi 251 e 252, legge n. 296/2006. Alterazione del sinallagma convenzionale. Necessità di riequilibrare le prestazioni poste a carico del concessionario. Sussiste. Applicabilità in via analogica dell'art. 1623 c.c. in tema modificazioni sopravvenute del rapporto di affitto.
5.1. Il concessionario nel caso di rideterminazione dei canoni demaniali marittimi ex legge n. 296/2006 si trova al cospetto di un atto che, sebbene costituisca applicazione di una clausola di adeguamento dell'entità del canone a parametri normativamente stabiliti, produce tuttavia l'effetto della non riconoscibilità del rapporto nei suoi tratti originari e, dunque, in quelli che sono i suoi elementi essenziali. Non può, infatti, ignorarsi che il canone di una concessione demaniale costituisce non solo il corrispettivo per il godimento e l'uso di un bene pubblico che si è attribuito ad un privato, ma rappresenta anche elemento capace di incidere significativamente sul calcolo della convenienza economica che l'operazione può avere per il concessionario.
5.2. La stima della redditività della gestione di un bene in regime di concessione è condizionata dalla possibilità di confidare ragionevolmente su un graduale aggiornamento dell'entità del canone che ponga al riparo il concessionario dal rischio di un imprevisto ed eccessivamente oneroso impegno contrattuale. Ciò permette, in una logica di analisi economica del diritto, di compiere adeguate valutazioni circa l'entità degli investimenti da effettuare, e anche in ordine alla convenienza stessa della durata della concessione, proprio al fine di consentire un graduale ammortamento degli investimenti programmati.
5.3. Sebbene operante nell'ambito proprio del rapporto di affitto disciplinato dal codice civile italiano, dall'art. 1623 c.c. - il quale disciplina le modificazioni sopravvenute del rapporto di affitto ossia una fattispecie negoziale che presenta, per certi versi, elementi di affinità rispetto al rapporto di concessione di cui si controverte - si ricava un modello di azione utilizzabile anche in presenza di modificazioni sopravvenute di un rapporto contrattuale accessivo alla concessione di un bene pubblico quale il demanio marittimo.
5.4. La significativa alterazione dell'equilibrio tra le prestazioni dedotte nel rapporto contrattuale, che fa seguito al considerevole incremento del canone concessorio prospetta alla parte concessionaria la necessità di recuperare spazi di discrezionalità economica in termini di assenso alla nuova concessione, ovvero in termini di scioglimento dal vincolo assunto. Un’alternativa del genere può, però, essere esercitata solo in presenza di adeguate garanzie partecipative.
6. Aggiornamento del canone demaniale ex comma 251 dell'art. 1 legge n. 296/2006. Comunicazione di avvio del procedimento. Necessità per consentire la rinegoziazione del rapporto concessorio.
6.1. Quando l'aggiornamento del canone ex comma 251 dell'art. 1 legge n. 296/2006 comporta un aumento imprevisto delle somme da versare all'interlocutore pubblico, pur in seguito alla doverosa applicazione di norme di legge, l'amministrazione pubblica è obbligata a dare comunicazione di avvio del procedimento di aggiornamento medesimo al fine di permettere al concessionario un’adeguata rinegoziazione delle condizioni economiche dell'uso del bene pubblico, ovvero di esercitare, al limite, anche la facoltà di recedere dal vincolo assunto in precedenza.
6.2. È illegittimo l'aumento del canone concessorio disposto ex art. 1, comma 251 e 252, legge n. 296/2006, in difetto di comunicazione di avvio del procedimento, con la conseguenza che il concessionario è stato posto repentinamente di fronte ad un canone incrementato in misura significativa rispetto all'importo originariamente stabilito. Nonostante l'aggiornamento del canone sia avvenuto in applicazione di una ben precisa disposizione di legge, da ricercarsi nell'art. 1, commi 251 e 252 della legge 296/2006, ciò non esime la pubblica amministrazione dal ricorrere al modulo partecipativo dell'azione amministrativa, tanto più in presenza di una modifica sopravvenuta radicale del rapporto concessorio da esigere un opportuno spazio di rinegoziazione in favore del privato, realizzabile solo attraverso la garanzia della partecipazione al procedimento di rideterminazione del canone (TAR Lecce 246 del 2012).
T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. 1, 21 gennaio 2014, n. 00018