Regime transitorio sulla validità delle attestazioni SOA

1.1. Nelle controversie assoggettate al rito abbreviato ex art. 119 cod. proc. amm., la disciplina codicistica attribuisce alla parte soccombente la facoltà impugnatoria immediata avverso la parte dispositiva pubblicata prima della sentenza completa di motivazione, in primis in funzione cautelare, ossia, al precipuo fine di ottenere l’immediata sospensione dell’esecutività del dispositivo della sentenza, ancora prima dell’inizio dell’esecuzione (ciò, a differenza dalla disciplina propria del processo del lavoro, nel quale l’appello immediato avverso il solo dispositivo è consentito solo ove abbia avuto inizio l’esecuzione sulla base del dispositivo; v. art. 433, comma 2, cod. proc. civ.).

1.2. La funzione dell’appello anticipato avverso la parte dispositiva pubblicata prima della sentenza completa di motivazione non si arresta al mero momento cautelare, in quanto il relativo ricorso, testualmente qualificato come «appello», non si può risolvere in una mera istanza di sospensione dell’esecutività del dispositivo, ma, quale ricorso in appello, deve contenere tutti i requisiti previsti dall’art. 101 cod. proc. amm. (applicabile anche al rito speciale in virtù della norma di rinvio di cui all’art. 38, comma 1, cod. proc. amm.), ad eccezione dei ‘motivi riservati’, per definizione proponibili solo dopo il deposito della motivazione della sentenza, e funge pertanto come mezzo rivolto al riesame della causa ad opera del giudice d’appello, pur essendo differita l’individuazione, puntuale e specifica, dei limiti oggettivi dell’effetto devolutivo.

1.3. Sotto il profilo strutturale, l'art. 119, comma 6, prima parte, cod. proc. amm. prevede la formulazione, in sede d’impugnazione del solo dispositivo, della riserva dei motivi, i quali dovranno essere proposti, entro il termine di legge, avverso la sentenza completa di motivazione. In tale modo, il legislatore ha configurato una impugnazione, con effetti preliminari prodromici, proponibile avverso il dispositivo, costituente il momento iniziale di una fattispecie a formazione progressiva, che si perfeziona con la presentazione dei motivi, sicché la sequenza ‘atto di appello con riserva dei motivi avverso il dispositivo + atto contenente la formulazione dei motivi d’appello avverso la sentenza completa di motivazione’ dà luogo ad un atto complesso, che si articola in due segmenti attizi che si integrano a vicenda.

1.4. Successivamente all'impugnazione del dispositivo, la parte appellante può impugnare la motivazione della sentenza, richiamando l’esposizione del fatto contenuta nel ricorso in appello proposto avverso il dispositivo e formulando motivi specifici d’appello; ciò deve considerarsi idoneo a perfezionare la fattispecie processuale a formazione progressiva, integrando un rituale atto d’impugnazione e, quindi, incardinando ritualmente il rapporto processuale del giudizio d’impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato.

Quand'anche fosse sostenuta la tesi della piena autonomia, funzionale e strutturale, dell’atto d’appello proposto avverso la sentenza completa di motivazione rispetto al precedente appello a fini cautelari proposto avverso il solo dispositivo ex art. 119, comma 6°, c.p.a., con la conseguente necessità della compiuta formulazione, nell’atto proposto a scioglimento della riserva dei motivi, di tutti gli elementi prescritti dall’art. 101 cod. proc. amm., compresa l’esposizione del fatto, l’eventuale accoglimento di siffatta ricostruzione dell’istituto in esame si risolverebbe in un’ipotesi di overruling nella delicata materia processuale dei requisiti di ammissibilità delle impugnazioni, con la conseguente inapplicabilità retroattiva alle fattispecie processuali già perfezionate durante la situazione pregressa di diritto vivente di segno opposto, peraltro più aderente al dato testuale dell’art. 119, comma 6, cod. proc. amm., sicché l’eccezione di inammissibilità/improcedibilità sollevata dalla parte appellata è destinata ad essere disattesa anche sotto tale profilo.

In applicazione del  generale principio processuale in materia di consumazione dell’impugnazione, deve ritenersi– in un’ottica interpretativa costituzionalmente orientata, tesa a rimuovere, anche nel campo delle impugnazioni, gli ostacoli alla compiuta realizzazione dei diritti di azione e di difesa evitando formalismi rigoristici – che, fino a quando non sia intervenuta una declaratoria di improcedibilità dell’impugnazione, possa essere proposto un secondo atto di appello, sempre che quest’ultimo risulti tempestivo e idoneo ad instaurare il regolare contraddittorio tra le parti (v. in tal senso, ex plurimis, Cass. civ. 16 novembre 2005, n. 23220).

I requisiti di partecipazione, tra cui quelli concernenti la capacità tecnico-organizzativa, devono sussistere a partire dall’atto di presentazione delle domande di partecipazione e persistere nel corso di tutta la procedura di gara, fino alla sua conclusione (v. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Ad. Plen. 18 luglio 2012, n. 21), senza che, con particolare riguardo alle attestazioni S.O.A. e ai relativi procedimenti di verifica e di rinnovazione, la stazione appaltante sia tenuta e/o facultata a porre in essere una specifica attività di soccorso istruttorio, che, nella materia in esame, appare tendenzialmente inconciliabile con il principio della par condicio e si tradurrebbe in un’indebita sostituzione alla diligenza esigibile da tutti i concorrenti nella produzione di una documentazione completa a corredo dell’offerta, specie qualora espressamente richiesta a pena di esclusione (v., altresì, Cons. Stato, Sez. V, 18 febbraio 2013, n. 974).

In base al comma 12, prima parte, dell’art. 357 d.P.R. n. 207/2010, le attestazioni rilasciate nella vigenza del d.P.R. n. 34/2000, nelle categorie non modificate dal nuovo regolamento, conservano la loro «validità fino alla naturale scadenza prevista per ciascuna di esse», con conseguente indubbia applicabilità dell’onere di verifica triennale (imposto dall’art. 15-bis d.P.R. n. 34 del 2000, rispettivamente dall’art. 77 d.P.R. n. 207 del 2010), costituente condizione indefettibile di persistente validità fino alla naturale scadenza del quinquennio, sia alla luce del consolidato principio giurisprudenziale, secondo cui l’impresa può, bensì, sottoporsi alla verifica anche dopo la scadenza del termine di sessanta giorni prima della maturazione del triennio, ma in tal caso, qualora la verifica sia effettuata dopo la scadenza del triennio di validità dell’attestazione, l’impresa non può partecipare alle gare nel periodo decorrente dalla data di scadenza del triennio alla data di effettuazione positiva della verifica (v. sul punto, per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 21 giugno 2013, n. 3397; ormai, il principio è codificato dall’art. 77, comma 1, secondo periodo, d.P.R. n. 207/2010).

6.1. Il regime transitorio di cui all’art. 357, commi 13 e 16, d.P.R. n. 207/2010 e ss. mm. ii., non consente di ritenere superato l’obbligo di verifica triennale delle attestazioni SOA ex art. 15-bis d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, a cagione del fatto che, per le categorie ‘variate’, i citati commi 13 e 16 prevedono una prorogatio ope legis di trecentosessantacinque giorni (termine, prorogato di ulteriori centottanta giorni dal d.-l. 6 giugno 2012, n. 73, convertito dalla legge 23 luglio 2012, n. 119) della naturale scadenza quinquennale delle attestazioni S.O.A. rilasciate nella vigenza del d.P.R. n. 34/2000, purché in corso di validità alla data di entrata in vigore del nuovo regolamento, onde consentire un adeguamento graduale delle attestazioni alla nuova disciplina dei requisiti di qualificazione, non essendo dall’8 giugno 2011 più possibile la qualificazione sulla base delle vecchie categorie di cui all’allegato A del d.P.R. n. 34/2000 – in quanto la proroga legale della scadenza quinquennale delle attestazioni nelle categorie variate è subordinata alla loro persistente validità ed efficacia, sicché permane l’obbligo di verifica triennale anche durante il regime di proroga, in conformità alle regole generali in parte qua non espressamente derogate.

6.2. L’obbligo di verifica triennale ex art. 15-bis d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 assolve alla funzione di accertare la permanenza dei requisiti di qualificazione in capo all’impresa certificata, onde garantirne l’effettivo mantenimento fino alla scadenza del quinquennio di validità della certificazione. L’esigenza di un controllo attorno all’effettiva persistenza dei requisiti di qualificazione sussiste, a maggior ragione, nell’ipotesi di proroga della scadenza fisiologica di validità delle attestazioni S.O.A. fino all’esaurimento della fase transitoria. 

6.3. Al regime di proroga di cui all’art. 357, commi 13 e 16, d.P.R. n. 207/2010 e ss. mm. ii., è sottesa la ratio di evitare che le imprese titolari di attestazioni in scadenza siano obbligate a procedere a cadenza ravvicinata alla loro rinnovazione e di escludere una conseguente duplicazione di costi, mentre non è certo quella di attenuare l’attendibilità certificatoria delle attestazioni prorogate in ordine alla persistenza effettiva dei requisiti (v., in fattispecie analoga, Cons Stato, Ad. Plen. 18 giugno 2012, n. 27, secondo cui la proroga a cinque anni dell’efficacia delle attestazioni S.O.A. disposta dall’art. 7, comma 1, l. 1° agosto 2002, n. 166, e dall’art. 1 d.P.R. 10 marzo 2004, n. 93, è subordinata alla richiesta di verifica triennale ed al suo positivo esito).

6.4. Nel caso in cui un'impresa concorrente a una gara pubblica sia munita di attestazione SOA, rilasciata in base al previgente d.P.R. n. 34/2000, e relativa a categoria variata ex d.P.R. n. 207/2010, la medesima impresa deve esibire, quantunque la gara ricada nel periodo di prorogatio ope legis della scadenza quinquennale di validità della medesima attestazione SOA, l’istanza tempestiva di verifica triennale dell’originaria certificazione oppure munirsi, in alternativa, tempestivamente e senza soluzione di continuità, di nuove attestazioni, sicché la stazione appaltante, a fronte di tale carenza documentale – non sanabile tramite il ‘soccorso istruttorio’ – illegittimamente ed in violazione delle chiare ed univoche disposizioni del disciplinare di gara e della disciplina legislativa e regolamentare in materia di attestazioni S.O.A., non provvede ad escludere la suddetta impresa concorrente per carenza di continuità (delle attestazioni) dei requisiti di qualificazione.