Presidenza di Autorità Portuale

Ai sensi dell'art. 8, comma 1°, legge n. 84/1994, possono aspirare alla presidenza di Autorità portuali quanti dimostrino una comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale. Tale qualificazione professionale può ritenersi comprovata da docente universitario in virtù dei titoli didattici, scientifici e genericamente culturali, nonché di specifiche e rilevanti attività consulenziali in materia di concessione di servizi portuali, di personale, di gestione dei rifiuti in ambito portuale, delle tematiche sulle merci pericolose, di imposte sullo scalo delle imbarcazioni da diporto, di concessioni demaniali, ecc. ecc. È evidente che per la prestazione di specifiche consulenze ad obiettivo predeterminato nel fine nei settori dell’economia dei trasporti e portuale di quell’art. 8 della legge n. 84/1994 è indispensabile il possesso delle necessarie competenze e conoscenze proprie in materia. Sotto altro profilo si deve poi rilevare che le predette consulenze presuppongono, nella realtà, una prestazione professionale la quale -- se non nella forma -- è del tutto analoga, nella sostanza, all’attività di gestione, in quanto esige non solo una completa padronanza degli assetti normativi, ma soprattutto necessita della conoscenza dei problemi, delle dinamiche socio-economiche, delle concrete realtà operative e dei profili “pratici” del settore.

2.1. Le conoscenze del “diritto della navigazione e dei trasporti” non costituiscono l’esercizio di una mera competenza di carattere didattico fine a sé stessa, ma comprovano la qualificazione professionale richiesta dall'art. 8 legge n. 84/1994, in quanto: i) il diritto della navigazione abbraccia comunque tutti gli aspetti pubblicistici, privatistici, commerciali, comunitari, penali, che interessano la gestione portuale dalla realizzazione delle infrastrutture, alla polizia portuale, alla gestione dei servizi, all’utenza, al personale portuale, alla sicurezza, ecc. ecc.; ii) la stessa legge n.84/1994 che concerne la gestione delle infrastrutture per la navigazione rientra nella nozione di diritto della navigazione. 

2.2. Il diritto della navigazione è una disciplina che abbina sia aspetti pubblicistici che aspetti strettamente privatistici della navigazione marittima, nell’ambito della quale la disciplina nazionale, sfuma la sua rilevanza in favore delle norme di carattere comunitario ed internazionale. Le attività delle imprese operanti nel settore sono infatti regolata da un complesso di fonti eterogenee concernenti i contratti di utilizzazione delle navi e dei servizi portuali, le attività accessorie, ausiliarie e propedeutiche alle imprese di navigazione, il rimorchio, il pilotaggio, i rapporti intersoggettivi, la promozione del trasporto nelle sue diverse forme, i contratto di trasporto, le vendite marittime, i trasporti multimodali, la sicurezza della navigazione e dei trasporti, la prevenzione e le responsabilità in materia di inquinamento ambientale; i recuperi, la responsabilità civile,ecc. ecc. Tutte tematiche concrete rientranti nella sfera d’azione dell’Autorità Portuale.

3.1. In materia portuale, il diritto della navigazione è lo strumento dell’economia dei trasporti. Il profilo gestionale è infatti direttamente conseguenza della regolamentazione giuridica del settore, per cui non vi è alcuna antitesi tra due profili che sono naturalmente inscindibili, come del resto dimostrano gli “international commercial terms”, cioè la serie di termini giuridici utilizzati nel campo delle importazioni ed esportazioni, valida in tutto il mondo, che definiscono in maniera univoca e senza possibilità di errore, ogni diritto e dovere che spetta ai vari soggetti coinvolti in una operazione di trasferimento internazionale di beni (c.d. incoterms).

3.2. Dalle terne di cui alla L. n. 84/1994 non possono essere esclusi automaticamente docenti universitari che, oltre all’esperienza didattica, abbiano maturato sul campo un’ampia esperienza professionale in materia.

L'art. 8 commi 1 e 1 bis, l. n. 84 del 1994, nel suo contenuto letterale e lessicale, con l'inciso «terna di esperti» - vuole limitare il potere di nomina del Ministero delel Infrastrutture e dei Trasporti la cui scelta selettiva deve avvenire tra una pluralità di nominativi tutti in possesso dei prescritti requisiti per l'esercizio dei compiti al vertice dell’autorità portuale. La norma configura il potere ministeriale di nomina del Presidente dell’Autorità Portuale alla stregua dei più alti livelli di responsabilità degli apparati tecnico-burocratici pubblici, il che consente di ricondurre la fattispecie all'alveo proprio della c.d. “alta amministrazione”, in quanto è un provvedimento:

-- che non necessita di una valutazione comparativa tra gli altri aspiranti, rendendosi necessario che sia comprovata solo il possesso dei prescritti requisiti;

-- che è informato a criteri eminentemente fiduciari essendo comunque espressione complessa della potestà di indirizzo e di governo delle diverse autorità preposte alle amministrazioni stesse;

-- che presuppone solo la previa definizione di soggetti individuati in ragione del possesso dei titoli specificamente indicati dalla norma;

-- che è tuttavia pur sempre assistito dalle garanzie generali e dai limiti propri degli atti amministrativi, essendo pur sempre volto alla cura e al perseguimento degli interessi pubblici.

5.1. La nomina di presidente di Autorità portuale come provvedimento di “alta amministrazione” non è atto del tutto sottratto al sindacato giurisdizionale in ordine alla sussistenza dei relativi presupposti previsti dalla legge o nei casi di manifesta carenza ed irragionevolezza della scelta in concreto operata (cfr. Consiglio Stato sez. VI 18 aprile 2007 n. 1783). La indubbia “fiduciarietà” della nomina non può dunque essere ancorata a criteri personali, amicali o di militanza partitica (in una sorta di “fiducia cum amico” del tutto estranea all’originario schema romanistico). La sua scelta non può comunque concernere un soggetto, il quale seppure designato dagli enti locali, non sia realmente un esperto “in possesso della massima e comprovata qualificazione” essendo evidente "… l’intento della norma di assicurare un'idonea area di scelta selettiva della predetta Autorità” (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 21 maggio 2007 n. 2551).

5.2. Nel procedimento per la nomina di Presidente di Autorità Portuale le conoscenza di carattere tecnico sono una condizione assolutamente necessaria, ancorché non esauriscano la competenze qui richiesta proprio perché il Presidente è posto al vertice di una complessa organizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento, anche organi schiettamente statali (presiede, tra l'altro, il comitato portuale del quale fanno parte il comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri delle finanze e dei lavori pubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell'ufficio speciale del genio civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere propulsivo, perché il porto assolva alla sua funzione (di rilevanza internazionale o nazionale, secondo la classe di appartenenza), comunque interessante l'economia nazionale (così la Corte Costituzionale nella pronuncia in sede di conflitto di attribuzione del 7 ottobre 2005 n. 378).

5.3. Se pure l’espressione “esperto” di cui all'art. 8 legge n. 84/1994 risulta connotata da un’indubbia ambiguità semiologica, ciò non toglie che l’interpretazione corretta della norma impone che, in materia, i soggetti designati debbano necessariamente essere in possesso di una specifica qualificazione culturale, teorica e prativa nelle materie indicate dalla legge. In tale prospettiva, anche se l'art. 8, l. n. 84 del 28 gennaio 1994 non richiede né uno specifico titolo di studio e né uno specifico percorso professionale di carattere giuridico o tecnico, economico ecc. ecc. è di norma necessario il possesso di una laurea connessa, affine, collegata o collegabile con la materia portuale per potersi definire esperto del settore. Tale indispensabile requisito culturale appare un elemento assolutamente necessario per la dimostrazione di avere un percorso professionale tale da poter essere qualificato come “esperto” di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti portuali. Il possesso di un certo bagaglio culturale specifico del settore costituisce un elemento indispensabile per la dimostrazione dell’“expertise” richiesto. In tali casi la designazione nelle terne e la successiva nomina di un soggetto privo dei requisiti culturali e di esperienza professionale prescritti in misura massima deve perciò ritenersi irrimediabilmente illegittima.

5.4. Nel caso in cui un soggetto escluso dalla terna di candidati di cui all'art. 8 legge n. 84/1994 neghi in radice la necessaria ed indispensabile competenza del soggetto nominato presidente di autorità portuale, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, non attenendo la relativa censura ad una valutazione del merito della scelta amministrativa e quindi non risolvendosi il sindacato in un superamento del limite stesso della giurisdizione. Infatti, viene in contestazione, in primo luogo, il presupposto richiesto dalla legge per la formazione della terna. Se, come visto, la scelta del Presidente dell’Autorità deve essere operato nell’ambito della categoria di soggetti in possesso dei titoli specifici, la verifica di tale presupposto attiene specificamente al profilo della legittimità del procedimento e comunque costituisce profilo sintomatico dell’eccesso di potere nell’ambito del sindacato sulla ragionevolezza, o meno, della scelta operata,

5.5. Non sussiste il requisito della massima competenza settoriale previsti dall'art. 8 legge n. 84/1994 per l'incarico di presidente di autorità portuale nel caso di parlamentare che vanti l'appartenenza per plurime legislature alla Commissione Affari Sociali e Sanità e, sia pure per un breve tempo, la Presidenza dell’Ottava Commissione Lavori Pubblici, Trasporti e Comunicazioni, nonché l'appartenenza quale consigliere provinciale della relativa commissione trasporti, tanto più che le competenze della Provincia in materia portuale sarebbero alquanto modeste; cosicché tali circostanze non sono assolutamente rilevanti in quanto dimostrerebbero il coinvolgimento politico degli enti territoriali nella “governance” del porto, e non sarebbe certo indizio di competenza del prescelto. 

5.6. La funzione di parlamentare o di consigliere provinciale ex sé non possono integrare il requisito della massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale “ex art. 8 della L. n.84/1994. La funzione parlamentare, in generale, di per sé non implica alcuna attività e responsabilità, di contenuto professionale o gestionale. Pertanto deve escludersi la sua automatica utilizzabilità ai fini della nomina a presidente di Autorità portuale. Ciò fatto sempre salvo il caso in cui, oltre al possesso di titoli di studio comunque specificamente professionalizzanti, ricorra anche lo svolgimento di una rilevante, prolungata e specifica attività del parlamentare nei settori dell’economia dei trasporti e portuale.

5.7. Il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, nell'esercizio del suo potere latamente discrezionale, deve valutare le designazioni dei candidati alla carica di Presidente di Autorità portuale. Di fronte ad un profilo curriculare che ictu oculi avrebbe dovuto far escludere che si fosse in presenza delle competenze nei settori dell’economia dei trasporti ed in quella specificamente portuale, richieste al “grado massimo”, il Ministero avrebbe pertanto dovuto chiedere una ulteriore terna di candidati.