Ordinanze extra ordinem

Il termine di 60 giorni per l'opposizione dei controinteressati all'ulteriore corso del rimedio straordinario e per il trasferimento in sede giurisdizionale della controversia (previsto dall'art. 10 d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199), ha natura processuale, in quanto concernente il giudizio davanti al giudice amministrativo e non viceversa il ricorso straordinario; pertanto, si applicano le norme sulla sospensione dei termini in periodo feriale (così, Cons.giust.amm. Sicilia sez. giurisd., 25 marzo 1999, n. 131).

2.1. L’atto di opposizione consiste nella richiesta “che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale” ex art. 10 d.P.R. n. 1199/1971; in seguito alla notifica dell’opposizione il ricorrente, se intende coltivare l’impugnativa, ha l’onere di procedere in sede giurisdizionale; a tal fine sempre l'art. 10 d.P.R. n. 1199/1971 prescrive che, entro sessanta giorni dall’atto di opposizione, debba depositare presso la segreteria del Tar competente, un atto di costituzione in giudizio.

2.2. È l'atto di costituzione ex art. 10 d.P.R. n. 1199/1971 del ricorrente in sede straordinaria che deve avere tutti i contenuti formali e sostanziali richiesti per l’atto introduttivo di un giudizio amministrativo e non già l’atto di opposizione. La corretta trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale avviene con la notifica prima e con il deposito poi nella Segreteria del Tribunale di un atto di costituzione in giudizio che riproduca nella sua interezza il gravame originariamente proposto in via amministrativa, il cui contenuto non può essere modificato.

3.1. L'apprezzamento della situazione di fatto e degli "eventi" che, ai sensi dell'art. 2, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225, possono determinare la dichiarazione dello stato d'emergenza, rientra nell'amplissima discrezionalità dell'Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 marzo 2006, nr. 1270; Cons. Stato, sez. IV, 19 aprile 2000, nr. 2361). 

3.2. L'ampia discrezionalità riservata all'Amministrazione dagli artt. 2 e 5 legge n. 225/1992 non deve tuttavia trasmodare in un'assoluta insindacabilità delle determinazioni assunte (non essendosi mai affermato che le stesse rientrino in quella sfera, ormai ritenuta residuale, di valutazioni "politiche" afferenti alla salvaguardia e al funzionamento dei pubblici poteri).

3.3. Sulle determinazioni assunte ai sensi degli artt. 2 e 5 della legge nr. 225 del 1992 residua un margine di sindacabilità da parte del giudice, come si ricava dall'impostazione stessa che il legislatore ha inteso dare alla disciplina dei poteri emergenziali, la quale:

a) è costruita manifestamente come derogatoria ed eccezionale rispetto all'ordinario assetto delle competenze e dei poteri pubblici, giacché ai sensi dell'art. 5 legge n. 225/1992 lo stato di emergenza può essere dichiarato solo in presenza di situazioni riconducibili alla lettera c) del precedente art. 2 ("calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari"), con esclusione di quelle previste dalle lettere a) e b) della medesima disposizione;

b) è palesemente ancorata alla sussistenza di specifici presupposti di fatto, individuati dalla stessa norma in modo preciso e puntuale.

3.4. Il sindacato giurisdizionale in subiecta materia può legittimamente dispiegarsi in relazione alla attendibilità e congruità dell'istruttoria e delle motivazioni addotte a base della declaratoria dell'emergenza, con riguardo all'apprezzamento della "intensità" e della "estensione" della situazione che si assume non fronteggiabile con i mezzi e poteri ordinari, e - prima ancora - alla stessa individuazione dell'esistenza di una situazione o di un "evento" avente tali caratteristiche.

3.5. Pur non potendo essere escluso l' "evento" legittimante la dichiarazione dello stato di emergenza possa essere di origine umana e possa altresì consistere in una situazione risalente nel tempo e perfino endemica, deve tuttavia ribadirsi che la deve trattarsi pur sempre di un evento avente carattere effettivo e oggettivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2005, nr. 2795).

4.1. In linea di principio, il potere di ordinanza "extra ordinem" effettua una deroga alle norme dell'ordinamento giuridico, non per contraddirlo (necessitas non habet legem), ma anzi per supplire a quelle stesse norme di cui si avverte l'inidoneità nell'affrontare l'emergenza e fornire, in estrema "ratio" un'efficace risposta ordinamentale; la perfetta compatibilità di tali poteri con i principi generali si coglie in particolare nell'art. 5, l. 24 febbraio 1992 n. 225, nel quale si prevede l'esercizio di poteri "extra ordinem", dall'altro li si regola puntualmente, prevedendone i limiti e soprattutto l'obbligo della motivazione, recuperando così anche il potere eccezionale ai principi basilari dell'azione amministrativa (Consiglio di Stato sez. IV, 28 ottobre 2011, n. 5799).

4.2. Legittimamente con ordinanza extra ordinem assunta ai sensi dell'art. 5 legge 24 febbraio 1992, n. 225 può derogarsi all’art. 14 quater della legge n.241 del 1990 in tema di lavori della conferenza di servizi, ciò non può certo significare che sia stata prevista una deroga inammissibile ai principi generali dell’ordinamento giuridico, richiamati dal ridetto art. 5 legge n. 225/1992, intesi come insieme di valori fondanti per il sistema (arg. ex art. 12 delle preleggi). Tra le norme alle quali è possibile derogare da parte delle ordinanze emergenziali di cui all’art. 5, comma 5 l.24 febbraio 1992, n.225 sono infatti comprese anche le disposizioni di cui agli articoli 7 e 8 della legge n.241 del 1990 e in generale la normativa ordinaria sul procedimento amministrativo (cfr. Cons. Stato, V, 11 marzo 2005, n.1033, secondo cui ciò è funzionale alle esigenze di urgenza).