Oneri di urbanizzazione per recupero di sottotetti

1.1. La quota di contributo commisurata al costo di costruzione costituisce una prestazione di natura tributaria e paratributaria, collegata alla produzione di ricchezza dei singoli che è generata dallo sfruttamento del territorio (cfr. Cons. Stato, sez. V 21 aprile 2006 n. 2258; Cons. Stato Sez. V 6 maggio 1997 n. 462; Cons. Stato Sez. VI 18 gennaio 2012 n. 177). 

1.2. Il  contributo relativo al costo di costruzione è dovuto anche in presenza di una trasformazione edilizia che, indipendentemente dall'esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici ad essa connessi, situazione che si verifica per il mutamento di destinazione o comunque per ogni variazione anche di semplice uso che comporti un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV 14/10/2011 n. 5539).

2.1. Ai sensi del settimo comma, primo periodo, dell'art. 64 della L.R. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 (il quale prevede che: «la realizzazione degli interventi di recupero di cui al presente capo comporta la corresponsione …. del contributo commisurato al costo di costruzione, calcolati sulla volumetria o sulla superficie lorda di pavimento resa abitativa secondo le tariffe approvate e vigenti in ciascun comune per le opere di nuova costruzione»), la quantificazione degli oneri di urbanizzazione e del contributo riferito al costo di costruzione per il recupero dei sottotetti è agganciata da un lato alla “superficie lorda di pavimento resa abitativa” , e dall’altro alle “tariffe approvate e vigenti” per le opere di nuova costruzione.  È illegittimo pertanto illegittimo un conteggio che tenga conto della “superficie complessiva”, cioè la superficie utile più quella non residenziale di cui all’art 2 del D.M. 10.5.1977 n.10.

2.2. In applicazione del principio ermeneutico generale della prevalenza della norma speciale sulla norma generale, in materia di oneri di urbanizzazione relativi al recupero dei sottotetti, deve farsi esclusivo riferimento al più ristretto ambito spaziale individuato al settimo comma dell'art. 64 della L.R. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12. In base al vecchio brocardo “ubi lex voluit dixit”, se il legislatore regionale ha prescritto che gli oneri di urbanizzazione ed il costo di costruzione debbono essere computati con riferimento alla “volumetria o sulla superficie lorda di pavimento resa abitativa”, ha intenzionalmente inteso porre una fattispecie peculiare derogatoria del regime generale di cui agli artt. 44 e 48 della L.R. n.12/2005. Tale individuazione è del tutto coerente sia con le finalità generali di recupero di patrimonio edilizio ai fini abitativi, sia con riferimento al fatto che non possano computarsi tutte le superfici non residenziali che spesso non appartengono nemmeno all’esecutore dell’intervento.

2.3. Al fine del calcolo del costo di costruzione per gli interventi ricadenti nell'ambito applicativo dell'art. 64 L.R. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 deve escludersi che possano essere conteggiate, come fattori di moltiplicazione, le superfici non destinate anche indirettamente ai fini residenziali quali i locali di pertinenza del fabbricato ad uso comune quali androni, deposito biciclette e carrozzine, deposito rifiuti, corridoi e disimpegni dei solai delle cantine ed etc.

2.4. Il richiamo alle “tariffe vigenti” di cui all’art. 64, co. 7. della detta L.R. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 implica che per la determinazione del costo di costruzione per le nuove costruzioni – sia pure con riferimento alle sole superfici lorde di pavimento rese abitative -- debba farsi diretto rinvio all’art. 48 della L.R. n. 12/2005, ed al D.M. 10 maggio 1977. In altre parole, l'interpretazione della preposizione "calcolati sulla volumetria o sulla superficie lorda di pavimento resa abitativa secondo le tariffe approvate vigenti per ciascun Comune per le opere di nuova costruzione" deve essere coerente con il precedente art. 48 ed implica che il calcolo del costo di costruzione dei recuperi edilizi dei sottotetti deve essere computato utilizzando da un lato la volumetria o la superficie s.l.p. resa abitativa e dall’altro le tabelle comunali per le nuove costruzioni di cui all'art. 48 della L.R. n. 12/2005.

3.1. Nel processo amministrativo, la tecnica dell'assorbimento dei motivi di ricorso non può ritenersi illegittima ex se quando è espressione consapevole del controllo esercitato dal giudice nell'esercizio della funzione pubblica e se è limitata ai soli casi ? del tutto marginali ? in cui sussista un rapporto di stretta e chiara continenza, di pregiudizialità o implicazione logica tra la censura accolta e quella non esaminata (cfr. Cons. Stato, Sez. IV n. 4827 - 11 settembre 2012).

3.2. I principi di effettività e completezza della tutela giurisdizionale impongono al Giudice di valorizzare sempre le censure del ricorrente qualora queste non siano comunque connotate, a loro volta, da pretesuosità, defatigatorietà, ripetitività o comunque irragionevolezza (cfr. Cons. Stato Sez. VI 4 agosto 2009 n. 4905; Cons. Stato Sez. Sez. III 19 novembre 2012 n. 5820).

Ai sensi del comma 6 ter dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi" (introdotto con l'articolo 6, co. 1°, lettera c), del D.L. 13 agosto 2011, n. 138) le denuncie di inizio attività "non costituiscono provvedimenti taciti ". Il legislatore ha fatto dunque proprio l’avviso dell'Adunanza plenaria 29 luglio 2011 n. 15 per cui la denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge.

5.1. In linea generale, l'efficacia abilitativa alla realizzazione di intervento edilizio sottoposto a DIA non è conseguente all'iniziativa del privato ma alla giuridica possibilità di realizzare le opere. Pertanto l'obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione ed il costo di costruzione deve essere agganciato non al tempo della presentazione della denuncia di inizio attività, ma al sorgere della giuridica possibilità di realizzare legittimamente l’intervento e quindi al momento dell’intervenuta efficacia della d.i.a. per decorso del termine o intervenuto accertamento della conformità alla disciplina urbanistica vigente.

5.2. La determinazione dell'importo dei contributi dovuti per le opere da realizzarsi è dunque connessa all'effettiva possibilità di effettuare l'intervento edilizio. Ciò, onde evitare l’insorgenza di un obbligo di pagamento anche nel caso in cui, nel termine di trenta giorni l'amministrazione intervenga con l'ordine motivato di blocco dei lavori, è dunque evidente che la determina dei contributi urbanistici deve essere effettuata tenendo conto dei parametri di calcolo in vigore al momento dell’operatività della detta denuncia (cfr. Cons. Stato Sez. IV 13 maggio 2010 n. 2922).

5.3. Fino al momento dell'attribuzione di efficacia alla DIA, secondo momento di realizzazione della fattispecie precettiva, la vicenda procedimentale non è ancora conclusa, ed è quindi ancora possibile, ed anzi doveroso, dare risalto agli eventi esterni sopravvenuti, quale è il mutamento dei parametri di calcolo, o anche il sopraggiungere di una nuova disciplina urbanistica.

Allorquando risulti che il privato abbia parcellizzato l’intervento attraverso uno stillicidio di molteplici DIA tutte concernenti i medesimi spazi, è evidente che il contributo cui dovrà soggiacere non potrà che essere quello corrispondente all’assetto finale dell’immobile, onde evitare che una sapiente regia nella segmentazione dei lavori finisca per risolversi in un abuso del diritto in danno dell’Amministrazione.

7.1. L'art. 16, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001, che ha sostituito l'articolo 6 della legge n. 10 del 1977 (nel testo pro tempore in vigore di cui all'articolo 7, comma 2, della legge n. 537 del 1993), e l'art. 48, comma 2, della L.R. Lombardia n. 12 del 2005, dispongono che il costo di costruzione degli edifici residenziali, ai fini del calcolo della relativa quota del contributo di costruzione, sia determinato periodicamente dalle regioni, con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, come individuati dalle stesse regioni a norma dell'articolo 4, primo comma, lettera g), della legge n. 457 del 1978. In caso di mancato aggiornamento da parte delle regioni -- il Comune può annualmente, ed autonomamente procedere alla fissazione del costo di costruzione, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

7.2. In tema di costo di costruzione degli edifici residenziali, successivamente alla prima individuazione in Lire 482.300 al metro quadro, attuata con la deliberazione della Giunta regionale della Regione Lombardia n. 53844 del 31 maggio 1994 (pubblicata sul B.U.R.L., 5° supplemento straordinario del 24 giugno 1994), non vi è stato più alcun intervento regionale in dichiarata considerazione della prevalenza dell’autonomia locale concessa dalla Costituzione. In tale direzione dunque del tutto legittimamente il Comune di Milano, nell’ambito della sua autonomia, ha fatto riferimento alla tabella allegata al D.M. 10 maggio 1977.

7.3. In tema di costo di costruzione degli edifici residenziali, nel Comune di Milano, se ai fini dell’individuazione del fattore principale del calcolo si doveva tener conto solo della “superficie utile resa abitabile”, il rinvio alle “tariffe vigenti” comporta comunque la necessità di valorizzare in concreto la tipologia dell’immobile computando quindi le percentuali di incremento di cui al D.M. 10-5-1977 “Determinazione del costo di costruzione di nuovi edifici” e ciò per la fondamentale ragione che le superfici degli accessori e dei servizi costituiscono un elemento indicativo ai fini della valorizzazione dell’immobile.

7.4. La legge sul recupero dei sottotetti ai fini residenziali, con il richiamo alle tariffe vigenti, implica che il costo a mq possa, e debba, essere maggiorato con le percentuali di incremento connesse con la tipologia qualitativa dell’immobile di cui al D.M. N.10/1977. Pertanto, ferma restando la “volumetria o la superficie abitativa netta resa abitabile”, sebbene le superfici degli accessori in questione non possano essere ricomprese in uno dei fattori del calcolo, ciò non vuol dire che la loro esistenza non incida, e rilevi sul piano concreto della fruibilità e della qualità estetica ed abitativa degli immobili. Per questo devono essere considerate ai fini della individuazione della percentuale di maggiorazione del “costo di costruzione” relativo alla valorizzazione della qualità architettonica.

7.5. In base all’art. 4 del D.M. 10 maggio 1977 una volta individuate le superfici abitabili ed il “costo unitario di costruzione” pro tempore, deve farsi luogo all’individuazione dei presupposti per l’applicazione delle maggiorazioni in misura non superiore al 50% che la predetta normativa prevede in caso di edifici che abbiano “caratteristiche tipologiche superiori” a quelle considerate dalla legge n. 1179 del 1 novembre 1965.

7.6. In concreto, per l’identificazione degli edifici soggetti agli incrementi percentuali di cui agli artt. 5, 6 e 7, si deve tener conto:

-- della superficie utile abitabile (Su);

-- della superficie netta non residenziale di servizi e accessori (Snr) e cioè ad esempio: a) cantinole, soffitte, locali motore ascensore, cabine idriche, lavatoi comuni, centrali termiche, ed altri locali a stretto servizio delle residenze; b) autorimesse singole o collettive; c) androni di ingresso e porticati liberi; d) logge e balconi;

-- delle caratteristiche specifiche.

7.7. A norma dell’art. 2 del D.M. 10 maggio 1977 n. 10 i “lastrici” ancorchè “tecnologici” sono comunque assimilabili alle logge ed alle terrazze, ma anche, se si considerano comunque i relativi box e vani di contenimento, alle cabine idriche, ed ai locali che contengono il motore dell’ascensore. Inoltre l’elencazione di cui all’art. 2, dato che corrisponde allo stato delle tecnologie di oltre trentacinque anni fa, ha un valore chiaramente esemplificativo e non prescrittivo per cui di nessun rilievo interpretativo ha il riferimento al termine “locali” molto enfatizzato dalla società immobiliare odierna appellata.

7.8. Dalla superficie non residenziale devono invece essere escluse le scale che sono una struttura necessaria (ma non la “scala di servizio non prescritta da leggi o regolamenti o imposta da necessità di prevenzione di infortuni o di incendi” di cui al n.2 dell’art. 7 del d.m. 1977 cit. che qui comunque non risulta).

7.9. L'art. 63, c. 6, L.R. Lombardia n. 12/2005 (il quale prescrive che "il recupero abitativo dei sottotetti è consentito purché sia assicurata per ogni singola unità immobiliare l'altezza media ponderale di metri 2,40, … calcolata dividendo il volume della parte di sottotetto la cui altezza superi metti l,50 per la superficie relativa") pone un limite minimo del quale si deve tener conto, e non quello del Regolamento in vigore al momento della costruzione, come dimostra anche l’inciso della predetta legge che consente modificazioni delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di pendenza delle falde "unicamente al fine di assicurare i parametri di cui all'articolo 63, comma 6" cioè un'altezza media ponderale di metri 2,40 (ed anche invero di quelli di cui all'art. 64 primo comma, l.r. 12/2005).