Misure sanzionatorie per equivalente pecuniario

La misura dell’art. 59 della l. 1089/1939 (la quale prevede che “qualora la riduzione della cosa in pristino non sia possibile, il trasgressore è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa per effetto della trasgressione”) ha natura risarcitoria e riparatoria, non già sanzionatoria, e pertanto non può applicarsi ad essa la disciplina delle sanzioni amministrative (tra cui l'art. 28 legge n. 689/1981 che stabilisce il termine di prescrizione quinquennale), a differenza delle sanzioni previste dagli articoli 58, 60 e 69 della legge n. 1089/1939, che hanno invece carattere meramente afflittivo e punitivo (cfr. Cons. St., Sez. VI, sentenza n. 5904 del 20.10.2005).

2.1. In termini generali va osservato che l’esercizio del potere non è soggetto a prescrizione, ma al più a decadenza, laddove questa sia espressamente prevista dalla legge (art. 2964 c.c.).

2.2. In tema di tutela di beni culturali e artistici, l’Amministrazione deve sempre poter accertare che sia stato un illecito a danno del patrimonio artistico e verificarne le conseguenze pregiudizievoli per i beni giuridici che sono affidati alla sua tutela. Ma questo potere di accertamento, permanente e inconsumabile, non consegue ex necesse un altrettanto permanente e inconsumabile potere di imporre il risarcimento al danneggiante.

2.3. La lesione inferta al patrimonio culturale e artistico della Nazione rientra nella nozione più generale di danno contemplata dall’art. 2043 c.c. (sussunto in una procedura amministrativa di applicazione ex auctoritate della sanzione risarcitoria, in funzione della natura pubblicistica “sensibile” dell’interesse leso), cosicché le misure risarcitorie che ne conseguono, anche se adottate dall’Amministrazione nella precipua forma e con i penetranti strumenti dell’autotutela esecutiva, non possono non soggiacere ai principi generali dettati dalla disciplina civilistica.

2.4. Anche in materia di tutela del patrimonio culturale e artistico, l’Amministrazione, una volta che abbia accertato l’impossibilità di ridurre in pristino stato il bene e, quindi, l’impraticabilità di una tutela in forma specifica, non può pretendere di far valere illimitatamente la pretesa di richiedere il ristoro della lesione per equivalente, anche a distanza di anni o decenni. Concluso il procedimento di accertamento e verificata l’impossibilità di conseguire il ripristino, infatti, essa ha il potere-dovere di far valere la pretesa risarcitoria per equivalente nei confronti del danneggiante, la cui responsabilità si iscrive nella categoria della responsabilità aquiliana ai sensi dell’art. 2043 c.c.

2.5. Il potere-dovere dell'Amministrazione di far valere la pretesa risarcitoria, chiedendo al trasgressore di corrispondere allo Stato “una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa per effetto della trasgressione” (art. 59, comma 3, l. 1089/1939), è esercitabile nel termine di cinque anni decorrente dall’avvenuto accertamento dell’illecito e dalla constatazione dell’impossibilità di ridurre la cosa in pristino stato. Ammettere che questa pretesa risarcitoria possa invece essere fatta valere sempre, senza limiti di tempo, significherebbe riconoscere all’Amministrazione uno statuto di ius speciale, quanto al regime risarcitorio, che deroga alle regole civilistiche, sebbene difetti una norma che consenta tale deroga e una ragione che tale deroga giustifichi.

2.6. Fermo restando che il potere ripristinatorio sia sempre esercitabile, il potere sanzionatorio di cui all’art. 59, comma terzo, della l. 1089/1939 non può essere esercitato senza termine. Non vi è dubbio che l’Amministrazione debba e possa sempre accertare, a tutela dei beni artistici, il danno, più o meno irreversibile, loro arrecato e imporre all’autore dell’illecito il ripristino dello status quo ante. Ma, laddove questo non sia più possibile e ciò sia stato accertato all’esito di una compiuta e attenta istruttoria, all’Amministrazione non resta che far valere, nei confronti del danneggiante, una misura risarcitoria per equivalente; quest’ultima, una volta accertati i relativi presupposti, costituisce l’oggetto di un rapporto obbligatorio a carattere patrimoniale che è distinto dalla funzione pubblica di tutela che si manifesta nel momento presupposto dell’accertamento, il quale soltanto, per tale sua natura (e per il carattere materiale di permanenza dell’illecito), rimane imprescrittibile.

2.7. La pretesa sanzionatoria ex art. 59, comma 3°, legge n. 1089/1939, proprio per la natura dell’illecito perpetrato riconducibile allo schema dell’art. 2043 c.c., non sfugge al regime giuridico proprio di questo e, quindi, anche alla disciplina della prescrizione quinquennale. Non vi è un tertium genus tra natura sanzionatoria o risarcitoria della misura in questione: se si nega che la misura per equivalente, contemplata dall’art. 59, comma terzo, della l. 1089/39, abbia natura sanzionatoria, escludendo l’applicazione della disciplina della l. 689/81, è giocoforza riconoscere che essa abbia natura risarcitoria e alle regole risarcitorie debba integralmente sottostare. Ragionare in termini diversi, riconoscendo alla misura in oggetto un carattere sui generis che sfugge ad un preciso inquadramento giuridico e si colloca in una terra di nessuno tra il modello, da un lato, dell’illecito amministrativo, regolato dalla l. 689/81, e quello, dall’altro, dell’illecito civile, disciplinato dall’art. 2043 c.c., significa ammettere un istituto anticipite, sottoposto ad una disciplina ibrida, finendo paradossalmente per ammettere l’imprescrittibilità di tale risarcimento, con un regime giuridico ben più severo di quello applicabile se per ipotesi se ne ammettesse la natura sanzionatoria, dato che in questo caso esso si prescriverebbe nel termine dei cinque anni previsti dall’art. 28 della l. 689/81.

2.8. Tra la natura sanzionatoria pecuniaria “a regime di diritto pubblico” e quella risarcitoria della misura (peraltro comunque sanzionatoria sul piano dei principi del diritto civile, come complemento del precetto del neminem laedere) tertium non datur e, pertanto, una volta affermata la natura risarcitoria della pretesa di cui all'art. 59, comma 3°, legge n. 1089/1939, deve ribadirsi la sua prescrittibilità nel termine dei cinque anni previsto dall’art. 2947 c.c. 

La prescrittibilità del potere sanzionatorio ex art. 59, comma 3°, legge n. 1089/1939 risponde, dal lato attivo del rapporto giuridico, anche ad un principio di efficienza dell’azione amministrativa, ai sensi dell’art. 97 Cost., impedendo che l’Amministrazione rimanga inerte per lungo tempo nel richiedere il ristoro per equivalente, nonché, dal lato passivo, ad un elementare principio del diritto di difesa (art. 24 Cost.), sul piano processuale, e del principio di eguaglianza sostanziale (art. 3, comma secondo, Cost.), evitando ingiustificate disparità di trattamento tra il danneggiante “comune” e quello dei beni artistici, che si vedrebbe esposto altrimenti, in giudizio o fuori dal giudizio, ad una perenne pretesa risarcitoria.

L’Amministrazione può certo, ai sensi dell'art. 59 legge n. 1089/1939, determinare ex se il danno, come prevede la disposizione, e imporne il pagamento all’autore dell’illecito, ma nel far ciò, oltre a rispettare i limiti interni previsti dalla normativa di settore, incontra anche i limiti esterni che la generale disciplina dell’illecito aquiliano pone. Non vi è ragione per disconoscere che la prescrizione quinquennale si applichi anche alla misura dell’art. 2947 c.c., posto che l’autotutela esecutiva riconosciuta all’Amministrazione riguarda certo l’an, il quomodo e, in certi limiti, il quantum delle misure adottabili, quantum contestabile nelle forme e nei modi dell’art. 59, comma quarto, della l. 1089/1939, ma non il quando, se essa invochi e adotti il rimedio risarcitorio nella sua fase esecutiva, equivalente ad una condanna.

L’exordium praescriptionis si colloca, ai sensi dell’art. 2935 c.c., nel giorno dal quale il diritto o la pretesa risarcitoria può essere fatta valere che, nel caso di cui all'art. 59, comma 3°, legge n. 1089/1939, coincide con quello nel quale l’Amministrazione ha concluso il procedimento, accertando l’impossibilità di ottenere il ripristino del bene.