GOVERNO DEL TERRITORIO

In capo a chi agisce in giudizio, e segnatamente nel giudizio amministrativo, non grava alcun onere di “definire” con una qualche sacramentalità quali siano gli elementi su cui si fondano le condizioni dell’azione (legittimazione attiva ed interesse ad agire). Tali condizioni ben possono risultare dal complesso degli elementi forniti al giudice con gli atti instaurativi del giudizio, ed in particolare essere desunti dai collegamenti (di fatto e/o di diritto) che intercorrono tra il ricorrente e l’atto impugnato. In sostanza, è il complessivo thema decidendum – come emergente dalla domanda proposta in giudizio, dall’oggetto della medesima e dalle distinte posizioni delle parti in contraddittorio – che definisce innanzi al giudicante sia la legittimazione del ricorrente ad agire in giudizio, sia il suo interesse ad un determinato tipo di pronuncia, come richiesta per il tramite dell’azione esercitata. Ciò implica una verifica attenta del giudicante - sia di ufficio sia in quanto a ciò chiamato da eccezione di parte - dell’intero “materiale processuale”, prima di poter giungere ad una pronuncia di inammissibilità, dovendo essere considerate eccezioni le ipotesi in cui il giudice – per il tramite di una pronuncia in rito – può esimersi dal dovere di giudicare nel merito.

Ai fini del decidere un giudizio pendente dinanzi al Giudice Amministrativo, non possono essere in particolare considerate scienza privata quei fatti afferenti alla conoscenza puramente incidentale di vicende processuali attinenti alla ricorrente, posto che ogni fatto afferente a vicende processuali, per di più intercorse tra le medesime parti, non può essere considerato patrimonio personale del giudice (v. Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2013 n. 1535).

Allorquando oggetto della controversia sia l’approvazione di una variante agli strumenti urbanistici relativa ad area confinante con quella del ricorrente, tale circostanza costituisce elemento sufficiente a sostanziare le condizioni dell’azione in capo al soggetto ricorrente. Tanto più laddove il dato della cd. “vicinitas” emerga in relazione non già ad un mero titolo edilizio emanato dall’ente locale, ma in ordine ad una variante urbanistica, per effetto della quale è l’intera destinazione di una zona del territorio comunale a ricevere diversa finalizzazione. In tali ipotesi, lungi dal configurarsi una applicazione processuale dell’art. 833 c.c. ricorrono senza dubbio, in capo al proprietario del fondo finitimo a quello oggetto della variante, sia legittimazione sia interesse ad agire.

La mera pubblicazione all’albo pretorio del titolo edilizio e della variante (specifica) al PRG non è ex se idonea a far decorrere il termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale.

Le leggi della Regione Puglia n. 56/1980 e n. 20/2001 rappresentano, rispetto alla legge urbanistica fondamentale n. 1150/1942, e come altre leggi regionali dello stesso periodo, la coerente esplicazione di un nuovo modello di pianificazione urbanistica, caratterizzato da una più elevata qualità e da un maggiore approfondimento della premesse tecnico-scientifiche, collegate all’analisi del territorio, della pianificazione stessa, da cui scaturisce, per un verso, una maggiore stabilità delle scelte urbanistiche, tanto da far considerare un’eccezione la variante al piano, e, per altro verso, e corrispondentemente, una maggiore ricchezza di apporti procedimentali. Il senso ultimo del comma terzo dell’art. 20 della legge regionale n. 20/2001 è quello di costringere i Comuni, che non lo avessero ancora fatto, ad adeguare i loro strumenti urbanistici al modello di pianificazione recato dalle citate leggi regionali, e a tal fine consente l’adozione di varianti a detti piani solo a ben precise condizioni; vale a dire, se finalizzate a tale adeguamento ovvero per la realizzazione di programmi e progetti edilizi ai quali, per il loro alto valore sociale ed economico, nessuna collettività può rinunciare (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3922/2008).

6.1. La materia del “governo del territorio” – così come già nel testo costituzionale previgente, l’urbanistica - rientra, ai sensi dell’art. 117, comma terzo, Cost., tra le materie di legislazione concorrente, per le quali “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.

6.2. Nel rapporto tra fonti diverse, ed alla luce dell’art. 117 Cost., occorre, innanzi tutto, stabilire se, nel confronto (contrasto) tra norma regionale “primaria” antecedente e norma statale “secondaria” successiva, quest’ultima si imponga sulla prima. A tali fini, in primo luogo, occorre osservare come la norma costituzionale affidi la possibile definizione di “principi fondamentali” in materie oggetto di legislazione concorrente, alla sola “legislazione” dello Stato, escludendo, quindi, che i principi possano essere introdotti per il tramite di esercizio di potestà regolamentare.

6.3. Secondo la Corte Costituzionale 10-23 luglio 2002 n. 376 “la sostituzione di norme legislative con norme regolamentari esclude di per sé che da queste ultime possano trarsi principi vincolanti per le Regioni”. Dall’affermazione della Corte Costituzionale, sia pure finalizzata a chiarire da quali fonti le Regioni possano trarre i “principi fondamentali”, ai quali ispirare la propria, successiva legislazione, si ricava, implicitamente, che la legislazione regionale vigente non può essere posta in condizione di “dissolvenza” da un successivo regolamento statale, anche se “di delegificazione”.

6.4. È noto che la Corte Costituzionale ha ammesso l’emanazione di disciplina statale “di dettaglio” anche in materie di legislazione concorrente (ciò sin dalla sentenza 1 ottobre 2003 n. 303).Tuttavia, la Corte:

- mentre ha affermato che la potestà legislativa dello Stato si estende al di là “delle sole materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione dei principi nelle materie di potestà concorrente”, altrimenti si perverrebbe a “svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze”, e che nel nostro ordinamento “trovano sostegno nella unità e indivisibilità della Repubblica”;

- per altro verso, sul piano sostanziale, ha affermato che comunque l’assunzione di funzioni amministrative da parte dello Stato (ed il conseguente esercizio di potestà legislativa di “regolazione” delle medesime) deve essere comunque subordinato ad una valutazione di ragionevolezza. Sul piano delle fonti utilizzabili, la Corte ha ribadito che lo Stato, per la disciplina delle funzioni amministrative dallo stesso esercitate, non può ricorrere a fonti regolamentari (compresi i regolamenti di delegificazione).

6.5. Dall’esame della disciplina vigente e della giurisprudenza della Corte Costituzionale, appare necessario concludere per l’esclusione della possibilità, per un regolamento statale successivo (ancorché di delegificazione) di incidere sulla disciplina legislativa regionale previgente (cfr. Corte Costituzionale sent. n. 376/2002: “quanto alle leggi regionali preesistenti, su di esse non può spiegare alcun effetto abrogativo l’entrata in vigore delle nuove norme regolamentari. Esse potrebbero ritenersi abrogate solo dall’entrata in vigore di nuove norme legislative statali di principio, con le quali risultino incompatibili”).

6.6. Deve escludersi che il DPR 20 ottobre 1998 n. 447 abbia determinato l'abrogazione dell'art. 55 della l. reg. Puglia 31 maggio 1980 n. 56. In primo luogo, la legge regionale indica non solo i casi in cui è ammessa la variante, ma anche la procedura con cui (la variante) può essere approvata, che deve essere necessariamente una tra quelle prescritte dalle leggi statali nn. 1150/1942, 167/1962 e n. 865/1971. In secondo luogo, la legge regionale è volta alla evidente finalità di “costringere” gli enti locali a dotarsi di piani regolatori generali, e non già a procedere per il tramite di varianti parziali, se non “occasionali”, a strumenti urbanistici non considerati idonei ad una corretta pianificazione del territorio, quale il piano di fabbricazione. Laddove dovesse ritenersi applicabile la procedura ex art. 5 DPR n. 447/1998, anche nei casi in cui un ente locale sia sprovvisto del Piano regolatore generale (o comunque un Piano regolatore non conforme alle prescrizioni della legge n. 56/180), si avrebbe una semplificazione procedimentale che si inserisce non già in un quadro di corretta pianificazione generale del territorio, bensì una semplificazione di procedimenti di variante urbanistica, che – in assenza del citato quadro pianificatorio - sono già essi stessi ammessi in via di eccezione dallo stesso legislatore regionale.