Canoni demaniali marittimi

In tema di giurisdizione la sentenza del Giudice Speciale (nella specie Tribunale superiore delle acque pubbliche) che intervenga inter partes in relazione alle stesse, identiche domande, proposte nell’ambito del giudizio dinanzi al Giudice Amministrativo, e dichiari l’inammissibilità del relativo ricorso per difetto di giurisdizione dello stesso Giudice Speciale, non è vincolante per il Giudice Amministrativo sia perché l’unico giudice legittimato a risolvere le questioni di giurisdizione con efficacia vincolante per i giudici di tutte giurisdizioni nell’ordinamento italiano è la Corte di cassazione (arg. ex artt. 111, comma 3, Cost., 65 ordinamento giudiziario, e 382, comma 1, cod. proc. civ.), sia perché dall’art. 310, comma 2, cod. proc. civ., si deduce che le decisioni di rito dei giudici di merito possono avere solo efficacia di preclusione all’interno del processo in cui sono emanate, ma non anche efficacia al di fuori del processo stesso.

La Laguna di Venezia, con il relativo bacino di acqua salsa, determinato a norma della legge 7 gennaio 1937 n. 191, di conversione del r.d.-l. 18 giugno 1936 n. 1853, della successiva legge 5 marzo 1963 n. 366, e dell’ivi prevista ricognizione, appartiene al demanio marittimo ex artt. 822, cod. civ., e 28, cod. nav., e non già al demanio idrico delle acque pubbliche, di cui agli artt. 822, cod. civ., art. 1, r.d.. n. 1775/1933, e rispettivamente, art. 1, legge 5 gennaio 1994 n. 36, e art. 144, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, con conseguente insussistenza della giurisdizione speciale del Tribunale superiore delle acque pubbliche, esulandosi dalle ipotesi delineate dall’art. 143, r.d. n. 1775/1933.

Deve escludersi la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia, che si connoti per la contestazione dell’esercizio di poteri valutativo-discrezionali nella determinazione del canone demaniale marittimo, sia in punto di an debeatur sia in punto di individuazione dei criteri di determinazione del quantum debeatur, e non già in fattispecie di contestazione del suo mero calcolo aritmetico sulla base di criteri già predeterminati, talché la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa dell’amministrazione sul rapporto concessorio (qualificazione del rapporto e del relativo oggetto; an del canone; individuazione dei criteri generali di determinazione del canone), con la duplice conseguenza della non riconducibilità della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario in materia di controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi» delle concessioni, e della sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. (già art. 5, legge n. 1034/1971 e ss. mm. ii.): v. in tal senso, Cons. St., sez. VI, sent. 18 aprile 2011 n. 2375.

4.1. L’attingimento di acque marine non costituisce un’ipotesi di uso interamente libero per le seguenti ragioni:

- il mare è soggetto alla sovranità dello Stato, il quale deve garantire l’accesso della collettività al godimento dei servizi indivisibili che tale bene è in grado di fornire, tant’è che l’art. 36, cod. nav., estende al mare territoriale la disciplina sulle concessioni dei beni del demanio marittimo, relativamente agli usi (divisibili) che possano limitarne la fruizione collettiva;

- anche il mare – compresa l’acqua marina, tanto più nell’ambito di un’area definita, quale la Laguna di Venezia – deve ritenersi sottoposto a un regime di governance sugli usi affidato alle amministrazioni deputate alla polizia del demanio marittimo [che, quanto alla Laguna di Venezia, si individua sia nel Magistrato alle acque (v. artt. 3 e 29, legge n. 366/1963, con particolare riguardo alla competenza in ordine alla «concessione dei beni demaniali marittimi compresi nell’interno della (………) con terminazione lagunare in tutta la laguna, escluse le zone portuali di competenza dell’autorità marittima»), sia nell’Autorità marittima (con riguardo alle zone portuali), sia, per alcuni aspetti, nella regione], e tra gli oggetti di tale attività di polizia deve ricomprendersi anche l’attingimento di acque marine per usi turistici, sanitari o (per quanto qui interessa) industriali.

4.2. Il connotato della ‘demanialità’ deve interpretarsi quale espressione di una duplice appartenenza, alla collettività ed al suo ente esponenziale, dovendosi intendere la seconda (titolarità del bene in senso stretto) come ‘appartenenza di servizio’, che è necessaria, nel senso che detto ente è tenuto ad assicurare il mantenimento delle specifiche rilevanti caratteristiche del bene e la loro fruizione pubblica e/o collettiva.

4.3. Al fine di riconoscere se in concreto il particolare bene, faccia parte della realtà materiale che la norma, denominandola, inserisce nel demanio, si deve tener conto, in modo specifico, del duplice aspetto, finalistico e funzionale, che connota la categoria dei beni in questione, con l’ulteriore conseguenza che la titolarità dello Stato (inteso come Stato-collettività, ossia come ente esponenziale degli interessi di tutti) comporta gli oneri di una gestione che renda effettive le varie forme di godimento e di uso pubblico del bene.

4.4. Dal sistema costituzionale, in particolare dagli artt. 2, 9 e 42, Cost., è enucleabile il principio per cui, ove un bene, indipendentemente dalla titolarità, risulti, per le sue intrinseche connotazioni, segnatamente per quelle di tipo ambientale e/o paesaggistico, destinato al perseguimento dei fini propri dello Stato sociale, lo stesso è da ritenersi, al di fuori dell’ormai datata prospettiva della proprietà codicistica, come bene ‘comune’ (v. Cass. civ., sez. un., sent. 14 febbraio 2011 n. 3655).

Ove il titolo abilitativo e/o concessorio di presa d’acqua lagunare non specifichi l'entità del canone per la presa e per gli scarichi, il comportamento dell’amministrazione, di mancata richiesta di un canone specifico per la presa d’acqua, non può qualificarsi alla stregua di comportamento concludente, ostativo alla richiesta al riguardo formulata con gli atti impugnati, attesa l’indisponibilità dei beni demaniali e l’inconfigurabilità di una loro concessione in godimento a terzi senza titolo oneroso, in assenza di specifica ed eccezionale previsione legislativa. Deve pertanto affermarsi la sussistenza dell’onerosità del titolo concessorio di derivazione dell’acqua lagunare.

Quanto ai criteri di determinazione del canone concessorio per l’attingimento dell’acqua lagunare, non possono trovare applicazione le tabelle riferite alle acque pubbliche, l’art. 1, comma 1, lett. a), d.m. 20 luglio 1990, nonché la norma di cui all’art. 18, lett. d), legge 5 gennaio 1994 n. 36, disciplinano la quantificazione dei canoni relative alle «utenze di acqua pubblica» del demanio idrico, ossia con riguardo ad un bene ontologicamente diverso dalle acque del demanio marittimo, con conseguente inapplicabilità diretta alla derivazione d’acqua di cui è controversia. Quantunque il mare sia soggetto ad alcune forme fondamentali di uso, comuni a tutte le acque (come la navigazione e la pesca), esso differisce dalle acque interne, correnti e dolci, per la sua naturale, tendenziale inidoneità alle tre forme principali di uso peculiare di tali acque: l’uso potabile-igienico per gli uomini e gli animali, l’uso per l’irrigazione agricola, nonché l’uso di correnti e salti d’acqua come forza motrice. Appare manifesta la diversa incidenza (sotto profili ambientali, economici, ecc.) sull’uso del bene pubblico, propria di una derivazione di acque pubbliche del demanio idrico, rispetto ad una derivazione di acque lagunari marine. La trasposizione diretta dei criteri di determinazione dei canoni vigenti per l’uso delle acque pubbliche del demanio idrico al canone concessorio - dovuto per la presa d’acqua lagunare - porta all’evidenza ad una quantificazione sproporzionata in eccesso.

Ai fini della determinazione del canone concessorio per l’attingimento dell’acqua della Laguna di Venezia per la produzione di energia elettrica, deve escludersi che possa trovare applicazione la previsione di cui al secondo comma dell’articolo 37 del regolamento per la navigazione marittima (articolo, rubricato ‘concessioni per fini di pubblico interesse’), secondo cui la favorevole misura del canone di mero riconoscimento di cui all’art. 39, secondo comma, cod. nav., può essere accordata nel caso di «concessioni che perseguono fini di pubblico interesse diversi dalla beneficenza (…) nelle quali il concessionario non ritrae dai beni demaniali alcun utile o provento». Infatti, l’attività di prelievo dell’acqua marina per la refrigerazione degli impianti della centrale termoelettrica è, all’evidenza, collegata all’attività di produzione di energia elettrica tramite un nesso di strumentalità necessaria, con la conseguenza che la seconda non sarebbe in concreto possibile in assenza della prima, sicché risulta carente il requisito che legittimerebbe l’individuazione di un canone di mero riconoscimento (ossia, la mancata ritrazione di alcun utile o provento dal bene in concessione), atteso che la richiamata disposizione normativa, da intendersi in senso – per così dire – ‘funzionale’, per il suo carattere di specialità in raffronto ai princìpi generali, deve essere interpretata in senso restrittivo. Ne deriva che il canone di mero riconoscimento non può essere applicato nei casi (che qui ricorrono) in cui la ritrazione di utili o proventi dell’attività derivi in modo indiretto e mediato (ma pur sempre con un nesso di strumentalità necessaria) dall’impiego del bene demaniale (v. in tal senso, in fattispecie analoga, Cons. St., sez. VI, sent. 12 marzo 2012 n. 1399).