Canoni demaniali marittimi e criteri di riparto della giurisdizione

In termini generali, la determinazione della giurisdizione deve essere attribuita rilevanza non già alla formulazione o proposizione soggettiva della domanda, bensì alla situazione giuridica oggettiva posta a base della domanda medesima, ossia alla stregua del petitum sostanziale individuato dagli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto giuridico posto a fondamento delle pretese (cfr. Cass. civ., sez. un., ord. 22 settembre 2014, n. 19893).

2.1. In materia di concessioni demaniali, le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi riservate alla giurisdizione dell’A.g.o. sono solo quelle a contenuto meramente patrimoniale, nelle quali cioè non assume rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali, mentre resta attratta alla giurisdizione del giudice amministrativo la lite che coinvolga l’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante ovvero investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del dovuto e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’an che sul quantum (cfr. Cass. civ., sez. un., 25 novembre 2011, n. 24902; cfr. da ultimo Cass. civ., sez. un., sent. 19 giugno 2014, n. 13940).

2.2. In materia di concessioni demaniali, nelle controversie “a contenuto meramente patrimoniale” la legge non introduce un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, ma si riespande il generale criterio di riparto basato sulla natura della posizione giuridica azionata (v. Cass. civ., sez. un., 12 ottobre 2011, n. 20939, secondo cui spettano, in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, alla giurisdizione ordinaria solo quelle controversie sui profili che abbiano contenuto meramente patrimoniale; v. anche Cass. civ., sez. un., sent. 23 ottobre 2006, n. 22661, secondo cui il “contenuto meramente patrimoniale” è quello attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio ‘obbligo-pretesa’; se invece la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio ‘potere-interesse’”, con conseguente sua devoluzione al g.a.).

2.3. In materia di concessioni demaniali, il giudice munito di giurisdizione va individuato in base agli esiti di un “test di vincolatività” dell’atto di rideterminazione dei canoni concessori, nel senso che la residuale giurisdizione del giudice ordinario viene dedotta da un’indagine sull’eventuale automatismo nell’applicazione di parametri normativamente predeterminati (mentre non sembra sia stato sempre dato adeguato sviluppo all’altro elemento dell’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali). Va pertanto riconosciuta la giurisdizione:

a) del giudice amministrativo:

- per le controversie sulla rideterminazione dei canoni da parte dell’Autorità portuale a seguito di una differente interpretazione e di una mutata classificazione della tipologia di occupazione di area demaniale, qui presupponendosi un provvedimento con cui l’amministrazione incide per l’appunto sull’economia dell’intero rapporto concessorio attraverso l’esercizio di poteri autoritativi (cfr. Cass., sez. un., ord. 1° luglio 2010, n. 15644);

- per le rideterminazioni dei canoni ex artt. 2 l. n. 1501/61, 16, terzo co., d.P.R. n. 328/1952 e 5, primo co., d.l. n. 546/1981, in relazione al quale è ravvisabile un potere discrezionale della P.A. concedente, come risulta dalla previsione di un canone minimo e di aumenti calcolati in rapporto alle caratteristiche oggettive ed alle capacità reddituali dei beni, nonché alle effettive utilizzazioni consentite (cfr. Cass. civ., sez. un., sent. 12 gennaio 2007, n. 411);

b) e quella del giudice ordinario:

- per la controversia sul conguaglio dei canoni concessori per gli anni 2007 e 2008 chiesti da una capitaneria di porto in base ai nuovi corrispettivi di cui alla l. n. 296/2006, sul rilievo che nel caso concreto la parte istante aveva contestato le sole condotte dell’amministrazione, cioè la richiesta di pagamento e la messa in mora di cui alla missiva relativa ai conguagli oggetto di causa, tutti determinabili automaticamente in base alle misure dei canoni predeterminate per legge ai sensi del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, in ordine ai criteri di liquidazione dei canoni stessi, dalla l. 27 febbraio 2006, n. 296, art. 1, comma 251, che nulla cambia in ordine alla automaticità dei criteri suddetti e all’assenza di poteri autoritativi della P.A. per determinare la misura di essi che è fissata dalle norme, cui è data attuazione con la missiva che la ricorrente contesta nel merito (Cass. civ., sez. un., ord. 17 giugno 2010, n. 14614);

- per le rideterminazioni ai sensi dell’art. 10, 1° co., d.l. n. 77/1989 (e al correlato d.m. 19 luglio 1989, “nuovi criteri per la determinazione dei canoni delle concessioni demaniali marittime”) da parte della competente Capitaneria di porto per le annualità 1989-1994, non essendo ravvisabile - alla luce della normativa di riferimento e per il periodo considerato - un potere discrezionale affidato alla P.A. concedente, risultante dalla previsione di un canone minimo e di aumenti calcolati in rapporto alle caratteristiche oggettive ed alle capacità reddituali, oltre che alle effettive utilizzazioni consentite (cfr. Cass., sez. un., 23 ottobre 2006, n. 22661).

Sussiste la giurisdizione dell'A.G.O., laddove il concessionario di area demaniale marittima:

a) contesti in sede giurisdizionale le modalità con cui l'Autorità demaniale ha determinato gli importi finali del canone demaniale, desumendoli una mera operazione aritmetica consistente nella moltiplicazione delle superfici, distinte a seconda della loro qualità, per i rispettivi coefficienti di legge, stabiliti dal novellato art. 03 d.l. n. 400/93, il quale indica puntualmente le tariffe applicabili alle concessioni, consentendo perciò di determinare in modo automatico gli importi dei singoli canoni concessori;

b) faccia questione, nei mezzi di ricorso, valutati alla stregua del criterio del petitum sostanziale, dell’an e del quantum della rideterminazione del canone (nonché dell’imposta regionale), venendo prospettata la non debenza, in tutto o in parte, delle somme chieste dall’amministrazione e domandi la restituzione del preteso indebito;

c) censuri le operazioni aritmetiche svolte dall’amministrazione, non si spingendosi tuttavia a contestare la qualificazione delle aree e degli impianti effettuata dall’amministrazione stessa;

d) formuli una domanda di accertamento delle reciproche posizioni (creditoria e debitoria) di concedente e concessionario (cui accede una domanda restitutoria dell’asserito indebito oggettivo), devoluta come tale alla cognizione del giudice ordinario in quanto “meramente patrimoniale”.

Laddove il ricorrente in sede giurisdizionale contesti la legittimità di circolari dell'Agenzia del Demanio, deducendone la incompetenza funzionale, tale censura si sostanzia, a ben vedere, nella prospettazione di un vizio di nullità per difetto assoluto di attribuzione (ex art. 21-septies l. n. 241/90), tuttora sindacabile dal giudice ordinario alla luce dell’orientamento secondo cui l’atto nullo non è in grado di incidere (affievolendoli) sui diritti soggettivi dei destinatari dell’azione amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 gennaio 2012, n. 372; la giurisdizione esclusiva del g.a. sussiste infatti solo per le controversie in materia di “nullità del provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato” ex art. 133, co. 1, lett. a, n. 5, c.p.a.).

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nel caso di contestazione dell’an della rideterminazione dei canoni demaniali marittimi per asserita “inapplicabilità” della riforma di cui all'art. 1, comma 251, legge n. 296/2006: questa allegazione integra infatti un’ordinaria azione di accertamento negativo (del credito vantato dall’amministrazione concedente) fondata sul (contrapposto) “diritto soggettivo a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dei casi previsti dalla legge” (Cass. civ., sez. un., n. 22661/2006).

In relazione agli atti dell'Autorità regionale di adeguamento annuale del canone demaniale marittimo, non sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo, venendo in rilievo non già scelte discrezionali delle Regioni, ma la contestazione della pretesa patrimoniale dell’Amministrazione relativa alla determinazione e al pagamento del canone demaniale marittimo, dovuto in relazione alla concessione di una porzione di demanio marittimo dato in concessione a privati.

È carente giurisdizione il Giudice Amministrativo per le questioni relative all’imposta regionale sulle concessioni statali del demanio marittimo. La misura del canone è allo stesso tempo la misura dell’imposta. Detta imposta ha dunque natura e caratteristiche di tributo, sicché le controversie ad essa relative sono devolute alla giurisdizione del giudice tributario ex art. 2, primo comma, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (Cass. civ., sez. un., ord. 3 maggio 2013, n. 10306). Laddove, però, si discuta non del potere impositivo della regione o della legittimità della suddetta imposta, bensì, esclusivamente, della determinazione del canone di concessione demaniale, la cui variazione comporti automaticamente anche quella della menzionata imposta collegata alla misura del primo, in relazione a parametri predeterminati dalla legge ma di cui si contesti la corretta applicazione, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non potendo qualificarsi una siffatta lite come di natura tributaria, essendo la misura dell’imposta una conseguenza non di un’azione diretta (o di una scelta autonoma) esercitata dal potere impositivo dell’amministrazione regionale, ma soltanto di un mero calcolo matematico connesso all’opzione della medesima amministrazione di commisurare l’importo dell’imposta ad un elemento, il canone concessorio, da altri determinato e la cui quantificazione è ad altri affidata dalla legge (Cass., SS.UU., ord. n. 10306/2013).