Autorizzazione paesaggistica

1.1. Ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 va escluso che il mero decorso del termine di 45 giorni dalla ricezione degli atti dal Comune possa comportare di per sé la decadenza, in capo all’organo ministeriale, del relativo potere. Non vi è in primo luogo nella lettera della legge una espressa previsione di decadenza. Di poi, la norma (comma 9), in caso di mancata espressione del parere, si limita a prescrivere la possibilità per l’amministrazione competente di indizione di una conferenza di servizi, alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il parere scritto, specificando ulteriormente che “in ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione”. L'art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 attribuisce pertanto all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione poteri atti a superare lo stallo procedimentale conseguente alla mancata osservanza da parte dell’organo ministeriale del richiamato termine di 45 giorni. 

1.2. Il potere del soprintendente di rendere il parere art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 viene meno solo ove sia stato attivato ed espletato il meccanismo previsto dalla medesima disposizione legislativa per il superamento della inerzia dell’organo ministeriale; quando, cioè, l’amministrazione competente abbia adottato l’autorizzazione paesaggistica pur in mancanza del parere statale, così come la norma le consente.

1.3. Laddove sia decorso il termine di 45 giorni previsto dal comma 8 dell'art. 146 D.Lgs. n. 42/2004, il Soprintendente può sempre legittimamente rendere il parere di compatibilità paesaggistica fino a che l’amministrazione competente non si sia pronunziata con l’adozione dell’atto conclusivo del procedimento di rilascio della autorizzazione paesaggistica, potendo la consumazione del potere conseguire solo a tale adempimento. Tale conclusione – oltre che dai riferimenti letterali sopra riportati – è confortata anche da considerazioni di carattere logico-giuridico. Rispetto al previgente regime, dove il potere di annullamento ministeriale andava esercitato entro un termine perentorio, l’attuale esistenza di un termine la cui inosservanza non comporta di per sé decadenza del potere si spiega ragionevolmente con la circostanza che oggi l’intervento del Soprintendente è collocato all’interno del procedimento di primo grado (dunque, a differenza di quanto avveniva in passato, quando l’autorizzazione paesaggistica ancora non è stata adottata), con l’ulteriore previsione di meccanismi normativi che consentono il superamento dell’inerzia senza il definitivo arresto del procedimento amministrativo in assenza di pronunzia dell’organo statale. 

2.1. Il regime ordinario dell’autorizzazione paesaggistica, disciplinato dall’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, attribuisce la competenza al rilascio dell’atto abilitativo alla Regione (o ente sub-delegato), previo “parere vincolante del soprintendente” (comma 5). Si è, dunque, passati da un sistema nel quale l’intervento dell’organo statale era qualificabile (all’interno di un procedimento di secondo grado) in termini di controllo di legittimità ad un meccanismo in cui il Soprintendente partecipa al procedimento di primo grado, esprimendo, prima dell’adozione del provvedimento finale, un parere obbligatorio e vincolante.

2.2. La funzione dell’autorizzazione paesaggistica è la verifica di compatibilità fra l’interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato; ne consegue che il giudizio espresso dal Soprintendente in sede di parere si connota per tale contenuto ed esprime, pertanto, una valutazione tecnico-discrezionale, evidentemente di merito (cfr. Cons. Stato, VI, 21-10-2013, n. 5082).

2.3. L'art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 affida all’autorità statale il compito di emettere un giudizio di compatibilità paesaggistica “pieno”, ossia di formulare il proprio autonomo apprezzamento sulla accettabilità dell’opera nel contesto tutelato, trattandosi, quindi, di una valutazione di merito (cfr. TAR Brescia, I, 27 marzo 2009, n. 709). Ne consegue che, rispetto al regime previgente, mentre risulta accresciuto il potere dell’organo statale (non più limitato ad un semplice riscontro di legittimità ma esteso al merito della verifica di compatibilità paesaggistica, oltretutto con un parere vincolante, che acquista sostanziale valenza decisoria), risultano più limitati i margini di controllo del giudice amministrativo, il quale, come organo giurisdizionale di legittimità, non può entrare nel merito dell’azione amministrativa.

2.4. Il parere soprintendentizio reso ex art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 può essere sindacato, oltre che per il vizio di violazione di legge, solo sotto il profilo dell’ eccesso di potere, nelle sue molteplici figure sintomatiche della manifesta illogicità, della irragionevolezza, del travisamento, della carente istruttoria e del difetto di motivazione.