Abusi edilizi

1.1. Gli interventi di risanamento conservativo sono preordinati alla conservazione dell'organismo edilizio e si caratterizzano essenzialmente per il mantenimento dei preesistenti elementi tipologici, formali e strutturali dell’edificio. Viceversa, nella ristrutturazione edilizia le opere sono funzionali non alla mera conservazione, ma all’integrale rinnovo delle strutture edilizie, potendo anche portare ad un organismo in tutto o in parte diverso dal preesistente.

1.2. Gli interventi edilizi che alterano, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile e comportano l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, non si configurano né come manutenzione straordinaria, né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia (cfr. da ultimo T.A.R. Brescia sez. II, 2 marzo 2012, n. 355; T.A.R. Lazio sez. I, 05 aprile 2013, n. 3506). Ciò in quanto, affinché sia ravvisabile un intervento di ristrutturazione edilizia è sufficiente che siano modificati la distribuzione della superficie interna e dei volumi, ovvero l'ordine in cui risultavano disposte le diverse porzioni dell'edificio, per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d'uso esistente (T.A.R. Napoli sez. VII, 07 giugno 2012, n. 2712; T.A.R. Latina sez. I, 12 gennaio 2010, n. 5; T.A.R. Molise sez. I, 27 marzo 2009, n. 99).

1.3. La creazione di una nuova unità immobiliare, che comporti l'inserimento di ulteriori impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi, risulta incompatibile con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo che presuppongono la realizzazione di lavori che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie.

2.1. Assumendo quale elemento discriminante il dato sostanziale dell’incremento del complessivo carico urbanistico, detto incremento è potenzialmente conseguente ad interventi di ristrutturazione, ed invece assente nell’ipotesi di restauro, risanamento o manutenzione (cfr. Cons. St. sez. IV, 19 novembre 2012, n. 5818). 

2.2. L’incremento di un’unità immobiliare all’interno di uno stabile costituisce fattore dotato di diretta incidenza sul parametro del peso urbanistico: la sola alterazione dell'originaria consistenza fisica di un immobile, anche sotto il profilo della sua distribuzione interna, implica la necessità di dotare le nuove unità immobiliari, ricavate dal frazionamento mediante strutture murarie, dei relativi servizi accessori ad uso abitativo, degli impianti e dei necessari spazi pertinenziali, con conseguente incremento del carico urbanistico (T.A.R. Liguria sez. I, 17 aprile 2003, n. 496; Cons. St. sez. V, 23 maggio 2000, n. 2988).

L'accertamento di conformità, oggi previsto dall'art. 36, d.P.R. n. 380 del 2001 che riproduce l'art. 13, l. n. 47 del 1985, è diretto a sanare le opere solo formalmente abusive, in quanto eseguite senza il previo rilascio del titolo, ma conformi nella sostanza alla disciplina urbanistica applicabile per l'area su cui sorgono, vigente sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria (cd. " doppia conformità "). In assenza di tale presupposto, le conseguenti determinazioni dell’amministrazione assumono connotazione eminentemente oggettiva e vincolata, priva di apprezzamenti discrezionali, dovendo l'autorità procedente valutare l'assentibilità dell'opera eseguita sulla base della normativa urbanistica ed edilizia vigente in relazione ad entrambi i momenti considerati dalla norma. 

L’ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato alla constatata abusività, che non richiede alcuna specifica valutazione delle sottese ragioni d'interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, e neppure una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione (cfr. Cons. St. sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2185; sez. V, 17 settembre 2012, n. 4915).

In tema di abusi edilizi, non può ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può giammai legittimare (cfr. Cons. St. sez. IV, 10 giugno 2013 n. 3182; T.A.R. Liguria sez. I, 29 gennaio 2013, n. 217; T.A.R. Napoli sez. II, 12 marzo 2013, n. 1410 e sez. III, 8 marzo 2013, n. 1374).

In tema di abusi edilizi, il giudizio sintetico - valutativo sulla possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria si inserisce in un momento successivo all’ordine di demolizione, allorché il privato non ottemperi spontaneamente alla demolizione e l'autorità, in conseguenza, indirizzi agli uffici competenti l’ordine di esecuzione in danno dei proprietari. Solo in questo secondo momento diventa attuale il problema della legittimità di un'ingiunzione a demolire sprovvista di qualsiasi valutazione intorno agli eventuali pregiudizi sulla staticità degli immobili ed alla eventuale, conseguente, applicazione dell'alternativa sanzione pecuniaria (cfr. T.A.R. Lazio 2 marzo 2012 n. 2165).

7.1. Il termine prescrizionale applicabile ai crediti vantati dal Comune per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione è quello decennale, siccome stabilito in via generale dall'art. 2946 c.c. (cfr. T.A.R. Catanzaro sez. I, 14 aprile 2011, n. 522 e sez. II, 12 giugno 2006, n. 628; T.A.R. Salerno sez. II, 22 aprile 2005, n. 647).

7.2. Quanto al dies a quo, nel caso di credito a titolo di oneri di urbanizzazione, lo si individua nella data di rilascio della concessione, poiché è da tale momento che viene determinato e che diventa esigibile (T.A.R. Campania sez. II, 11 luglio 2006, n. 7392; T.A.R. Catanzaro 22 novembre 2000 n. 1439; T.A.R. Pescara, 10 maggio 2002 n. 477); mentre, per quanto concerne il credito a titolo di costo di costruzione - poiché l'importo dovuto, sebbene determinato all'atto del rilascio della concessione, viene corrisposto in corso d'opera (con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune) non oltre sessanta giorni dall'ultimazione dei lavori – individua il dies a quo del termine ordinario prescrizionale non nella data stabilita in concessione per l'ultimazione dei lavori, ma in quella in cui l'opera è stata effettivamente ultimata, tenuto conto che di questo elemento di fatto deve essere data contezza all'amministrazione da parte del privato, sicché, in difetto di tale elemento, il termine prescrizionale non decorre nei confronti dell'amministrazione creditrice (T.A.R. Salerno, 16 maggio 1997 n. 293; T.A.R. Catanzaro sez. I, 14 aprile 2011, n. 522).

8.1. L’art. 6 della L. 47/1985, ora riprodotto all'art. 29 d.P.R. n. 380/2001, si limita ad individuare le categorie di soggetti che, quali responsabili a vario titolo dell'abuso edilizio, sono in astratto destinatari della sanzione, e quindi soggetti passivi della correlativa obbligazione. Tuttavia, la sanzione pecuniaria, collegata al singolo abuso edilizio, resta oggettivamente unica per ciascun abuso, e non applicabile distintamente, individualmente e in misura piena nei confronti di ciascuno dei responsabili. Ciò in quanto le sanzioni pecuniarie comminate per abusi edilizi non sono sanzioni punitive (cioè correlate esclusivamente alla responsabilità personale dell'autore della violazione), ma costituiscono misure con finalità ripristinatorie, di carattere meramente patrimoniale, trasmissibili agli eredi.

8.2. Ancorché l'art. 6 della L. n. 47/1985 preveda il vincolo della solidarietà solo per il recupero delle spese sostenute dall'amministrazione per l'esecuzione in danno, ciò non significa che la sanzione pecuniaria sia reiterabile nei confronti di ciascuno dei possibili soggetti passivi; la disposizione si può intendere nel senso che l'obbligazione grava in via principale sul responsabile primario dell'abuso (titolare della concessione, se è stato rilasciato un titolo edilizio; committente, in caso di interventi senza titolo), e in via sussidiaria sugli altri soggetti, salvo rivalsa di questi nei confronti del primo (T.A.R. Milano sez. II, 04 aprile 2007, n. 1397).

8.3. Il titolare della concessione, il committente, il costruttore e il direttore dei lavori sono responsabili della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché al contenuto della concessione ad edificare e alle modalità esecutive stabilite dalla medesima. Essi sono altresì tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie salvo che dimostrino di non essere responsabili dell'abuso (T.A.R. Lecce sez. I, 07 luglio 2006, n. 3921).