Abusi edilizi

È inammissibile il ricorso proposto contro la nota con la quale si comunica che è stato avviato un procedimento, che potrebbe concludersi con un provvedimento sfavorevole al suo destinatario, trattandosi di atto endoprocedimentale privo, in quanto tale, di autonoma capacità lesiva. Si tratta, infatti, di un atto che ha la sola funzione di portare a conoscenza del soggetto destinatario del futuro provvedimento amministrativo l'inizio nei suoi confronti del prodromico iter procedimentale all'esito del quale, mediante l'adozione dell'atto conclusivo di tale sequenza, si potrebbero produrre effetti giuridici pregiudizievoli per la sua situazione giuridica soggettiva. È dunque solo quest'ultimo provvedimento che, ove assunto, può essere impugnato perché è l'unico dal quale potrebbero derivare effetti lesivi per il suo destinatario (cfr. ex multis T.A.R. Roma Lazio sez. III, 17 ottobre 2012, n. 8538).

In presenza di una domanda di condono edilizio l'Amministrazione non può emettere un provvedimento sanzionatorio senza avere prima definito il procedimento scaturente dall'avvenuta presentazione della predetta domanda, ostandovi i principi di lealtà, coerenza, efficienza ed economicità che impongono la previa definizione dell'istanza di condono prima di assumere iniziative potenzialmente pregiudizievoli per lo stesso esito della sanatoria edilizia (da ultimo, Consiglio di Stato sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 362).

In presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (sia pure riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria, del restauro e/o risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione. Ciò non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento alla medesima sanzione prevista per l'immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, e cioè segnatamente dell'art. 35, l. n. 47 del 1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica (da ultimo T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 760).

Ai sensi dell’art. 3, comma 1 del D.P.R. n. 380/2001, sono considerati interventi di nuova costruzione, dunque richiedenti il permesso di costruire in virtù del successivo art. 10, quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio e “comunque” tutti quelli che comportano la realizzazione di un volume superiore al 20 per cento del volume dell’edificio principale. Al fine di considerare un intervento di nuova costruzione non rileva soltanto il superamento del limite del 20 per cento, dovendo invece essere accertata e valutata l’attitudine dell'intervento stesso ad alterare in modo durevole l’assetto del territorio. 

Non rileva ai fini urbanistici la pretesa natura pertinenziale delle opere edilizie realizzate sine titulo, quando, per dimensioni e per il sostanziale e stabile aumento della fruibilità dell’immobile principale da esse apportato, comportino una durevole e non irrilevante trasformazione del territorio (in termini T.A.R. Campania Napoli, sez. VI, 9 gennaio 2013, n. 203 e cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 2 febbraio 2012, n. 615, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 8 novembre 2010, n. 33234, T.A.R. Molise, Campobasso, 10 dicembre 2010, n. 1549). 

6.1. Al fine di verificare se una determinata opera ha carattere precario, che è condizione per l'accertamento della non necessarietà del rilascio della relativa concessione edilizia, occorre verificare la destinazione funzionale e l'interesse finale al cui soddisfacimento essa è destinata; pertanto, solo le opere agevolmente rimuovibili, funzionali a soddisfare una esigenza oggettivamente temporanea, destinata a cessare dopo il tempo, normalmente non lungo, entro cui si realizza l'interesse finale, possono dirsi di carattere precario e, in quanto tali, non richiedenti il permesso di costruire; infatti, la precarietà o non di un'opera edilizia va valutata con riferimento non alle modalità costruttive, bensì alla funzione cui essa è destinata, con la conseguenza che non sono manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati ad una utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l'alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante, ed è legittima l'ordinanza di demolizione di opere che, pur difettando del requisito dell'immobilizzazione rispetto al suolo (cd. case mobili), consistano in una struttura destinata a dare un'utilità prolungata nel tempo, dovendo in tal caso escludersi la precarietà del manufatto, che ne giustificherebbe il non assoggettamento a concessione edilizia, posto che la stessa non dipende dai materiali utilizzati o dal suo sistema di ancoraggio al suolo, bensì dall'uso al quale il manufatto è destinato e va quindi valutata alla luce della obiettiva ed intrinseca destinazione naturale dell'opera, a nulla rilevando la temporanea destinazione data alla stessa dai proprietari (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 12 settembre 2012, n. 4850).

6.2. Non può riconoscersi carattere precario ad una struttura utilizzata per dare copertura ad un'area produttiva, avente rilevanti dimensioni, cosicché, a prescindere dai materiali utilizzati e alla pretesa amovibilità, essa è suscettibile di determinare una trasformazione del territorio con perdurante modifica dello stato dei luoghi (cfr. tra le altre, Consiglio di Stato, sez. V, 13 giugno 2006, n. 3490; TAR Lazio, Roma, sez. I quater, 23 novembre 2007, n. 11679).

7.1. In presenza di un intervento edilizio realizzato in assenza del prescritto permesso di costruire, l'ordine di demolizione costituisce atto dovuto, mentre la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive quando ciò sia di pregiudizio alle parti legittime (con conseguente applicazione della sanzione pecuniaria richiamata dal ricorrente) costituisce solo un'eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell'impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi (ex multis T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 13 aprile 2011, n. 702).

7.2. In presenza di un abuso edilizio l’ordinanza di demolizione non richiede, in linea generale, una specifica motivazione; l’abusività costituisce di per sé motivazione sufficiente per l’adozione della misura repressiva in argomento. Ne consegue che, in presenza di un’opera abusiva, l’autorità amministrativa è tenuta ad intervenire affinché sia ripristinato lo stato dei luoghi, non sussistendo alcuna discrezionalità dell’amministrazione in relazione al provvedere (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 19 luglio 2006, n. 6021).

7.3. L’ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive è atto dovuto e vincolato e non necessita di motivazione ulteriore rispetto all’indicazione dei presupposti di fatto e all’individuazione e qualificazione degli abusi edilizi (cfr. T.A.R. Marche, Sez. I, 12 ottobre 2006, n. 824).

7.4. Presupposto per l'emanazione dell'ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive è soltanto la constatata esecuzione di queste ultime in assenza o in totale difformità del titolo concessorio, con la conseguenza che, essendo l’ordinanza atto dovuto, essa è sufficientemente motivata con l’accertamento dell’abuso, essendo “in re ipsa” l’interesse pubblico alla sua rimozione e sussistendo l’eventuale obbligo di motivazione al riguardo solo se l’ordinanza stessa intervenga a distanza di tempo dall’ultimazione dell’opera avendo l’inerzia dell’amministrazione creato un qualche affidamento nel privato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 29 maggio 2006 n. 3270).

8.1. I provvedimenti repressivi degli abusi edilizi, non devono essere preceduti dalla comunicazione dell’avvio del procedimento (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV 12 aprile 2005, n. 3780; 13 gennaio 2006, n. 651), perché trattasi di provvedimenti tipizzati e vincolati, che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere non assentito delle medesime. 

8.2. In tema di ordini di demolizione, deve comunque trovare applicazione l’art. 21 octies, comma 2 della legge n. 241 del 1990 (introdotto dalla legge n. 15/2005), nella parte in cui dispone che “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento..qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Infatti, posto che l’ordine di demolizione è atto dovuto in presenza di opere realizzate in assenza del prescritto titolo abilitativo, risulta palese che il contenuto dispositivo dell’impugnata ordinanza di demolizione non avrebbe potuto essere diverso se fosse stata data all'interessato l’opportunità di interloquire con l’amministrazione.

9.1. L’ultimo periodo del comma 3, dell’art. 30 c.p.a dispone che “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”. Di talché chi lamenti un pregiudizio dalla tardiva definizione di un procedimento, deve dimostrare di essersi avvalso dello strumento processuale offerto dall’art. 31 c.p.a. (e di quelli analoghi vigenti nel periodo precedente all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo) per contrastare l’inerzia dell’amministrazione e ottenere, quindi, il provvedimento richiesto. 

9.2. Anche alla luce dei canoni di correttezza e buona fede del creditore, il diritto al risarcimento del danno derivante dal ritardo con il quale l'amministrazione ha definito un procedimento, spetta solo ove i soggetti interessati abbiano reagito all'inerzia impugnando il silenzio-rifiuto; solo in caso di persistente inerzia a seguito di questa procedura può infatti configurarsi la lesione al bene della vita, risarcibile, alla stregua dei canoni di correttezza e buona fede, nello svolgimento del rapporto qualificato e differenziato tra soggetto pubblico e privato (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 18 ottobre 2010, n. 6989, sez. I, 12 gennaio 2011, n. 35).