Sovradimensionamento delle aree a standard

Le scelte di pianificazione territoriale costituiscono espressione di ampia discrezionalità dell’amministrazione; discrezionalità che può essere sindacata dal giudice amministrativo entro limiti alquanto ristretti. In particolare, le scelte urbanistiche compiute dalle autorità preposte alla pianificazione territoriale costituiscono scelte di merito, che non possono essere sindacate dal giudice amministrativo salvo che non siano inficiate da arbitrarietà od irragionevolezza manifeste ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22 maggio 2014 n. 2649; id., 25 novembre 2013 n. 5589).

2.1. L’amministrazione preposta alla pianificazione territoriale non è tenuta a motivare specificamente le scelte urbanistiche riguardanti le singole aree, essendo sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell’impostazione dello strumento di pianificazione come risultanti dall’apposita relazione di accompagnamento al piano (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 2008 n. 1476; id. 13 marzo 2008 n. 1095; id. 27 dicembre 2007 n. 6686).

2.2. Sussiste a carico delle amministrazioni preposte alla pianificazione territoriale l'onere di fornire una specifica motivazione delle proprie scelte, quando il soggetto interessato dall’atto di pianificazione versi in situazione di particolare affidamento derivante da una convenzione di lottizzazione, stipulata con il Comune, che riservi alla sua area un trattamento più favorevole rispetto a quello introdotto con il piano sopravvenuto, ovvero derivante da una sentenza di annullamento di un provvedimento di diniego al rilascio di un titolo edilizio. Altra eccezione si ha poi nel caso in cui l’autorità intenda imprimere destinazione agricola ad un lotto intercluso da fondi legittimamente edificati (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 1 ottobre 2004 n. 6401; id. 4 marzo 2003 n. 1197).

3.1. A carico dell'Autorità preposta alla pianificazione territoriale è posto uno specifico onere motivazionale, laddove lo strumento urbanistico effettui un sovradimensionamento delle aree destinate ad ospitare attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (cd. aree standard), quantificandole in misura maggiore rispetto ai parametri minimi fissati dall’art. 3 del d.m. n. 1444 del 1968 e, per quanto riguarda il governo del territorio nella Regione Lombardia, dall’art. 9, comma 3, della L.R. Regione Lombardia n. 12 del 2005 (pari a diciotto metri quadrati per abitante). In tale ipotesi, l’amministrazione deve dare conto delle ragioni che l’hanno indotta al superamento degli standards minimi, avvertendo però che la motivazione specifica va riferita alle previsioni urbanistiche complessive di "sovradimensionamento" indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen. 22 dicembre 1999, n. 24; T.A.R. Lombardia – Milano, sez. II, 4 gennaio 2011, n. 4).

3.2. Non può ritenersi soddisfatto l'onere motivazionale di scelte urbanistiche, intese a sovradimensionare gli standard urbanistici, laddove l'amministrazione preposta alla pianificazione territoriale si sia limitata a riferire genericamente la sussistenza di obiettivi di effettuare una riqualificazione ampia ed articolata del territorio comunale, di dotare gli ambiti di trasformazione e di riqualificazione di spazi e di strutture pubbliche e ad uso pubblico adeguate al miglioramento delle prestazioni e della qualità urbana complessiva. L'Amministrazione è infatti tenuta a specificare la ragione per la quale tali obiettivi possano essere perseguiti solo attraverso il superamento degli standards minimi.

In materia urbanistica, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento può ritenersi effettivamente esistente solo se si riesca a dimostrare la sussistenza di un trattamento differenziato per aree che presentino caratteristiche tipologiche e strutturali del tutto coincidenti; mentre non è possibile configurare tale vizio facendo leva esclusivamente sulla mera comparazione con la destinazione impressa ad aree adiacenti a quella considerata (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 agosto 2013 n. 4150; T.A.R. Toscana, sez. I, 13 gennaio 2014 n. 50).

5.1. Dal combinato disposto delle norme contenute nell’art. 7, n. 2, e 41 quinquies, penultimo ed ultimo comma, della legge n. 1150 del 1942, nonché nell’art. 2 del d.m. n. 1444 del 1968, come applicati nella prassi amministrativa, è scaturito un sistema di pianificazione incentrato sulla c.d. “zonizzazione”, in base alla quale, a ciascuna zona del territorio comunale veniva assegnata una specifica funzione rigidamente determinata. 

5.2. Il sistema di pianificazione incentrato sulla c.d. “zonizzazione” ex legge urbanistica n. 1150/1942 si è rivelato non rispondente alle mutate esigenze sociali ed economiche che hanno preso piede nel Paese, tanto che le disposizioni statali di riferimento debbono essere interpretate in modo non rigido, onde consentire l’insediamento, in ciascuna zona, di attività non espressamente ammesse dallo strumento urbanistico ma compatibili con le destinazioni funzionali principali (cd. “usi compatibili”).

5.3. Con la L.R. Lombardia n. 12/2005 si è assistito al superamento dei principi sanciti in materia di pianificazione urbanistica dalla legge n. 1150 del 1942 e dal d.m. n. 1444 del 1968. L’art. 10, terzo comma, lett. f), della L.R. Lombardia n. 12/2005, stabilisce che il piano delle regole - che, come noto ha, fra l’altro, il compito di disciplinare gli ambiti ricompresi nel tessuto urbano consolidato - indica per ciascuno di tali ambiti, le funzioni non ammesse. Si è realizzata, con tale norma, una completa inversione rispetto all’impostazione propria della disciplina statale: in base alla norma regionale non occorre assegnare alle singole zone una specifica funzione ma, al contrario, vanno individuate solo le funzioni non ammesse mentre tutte le altre possono essere legittimamente insediate. È stata pertanto formalizzata la possibilità, da parte dell’ente preposto alla pianificazione, di creare zone miste, sulle quali sia consentito insediare molteplici funzioni, ad esclusione di quelle ritenute non compatibili.

5.4. La normativa regionale, e segnatamente l’art. 10, terzo comma, lett. f), della L.R. Lombardia n. 12/2005 che disciplina il c.d. piano delle regole, non va interpretata in maniera rigida e formalistica. Si deve in altre parole ritenere che possa affermarsi il rispetto di tale normativa ogni volta in cui lo strumento di pianificazione si sia, nel complesso, attenuto ai principi da essa sanciti, evitando di effettuare una rigida ripartizione territoriale caratterizzata dalla corrispondenza biunivoca fra singoli ambiti e singole funzioni.