Scioglimento di organi elettivi ex art. 143 TUEL

1.1. In base ai consolidati indirizzi di interpretazione e applicazione dell’art. 143 TUEL (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 19 marzo 1993, n. 103; C. Stato, IV, 10 marzo 2011, n. 1547; 24 aprile 2009, n. 2615; 21 maggio 2007, n. 2583; VI, 10 marzo 2011, n. 1547; 17 gennaio 2011, n. 227; 15 marzo 2010, n. 1490):

- lo scioglimento dell’organo elettivo si connota quale misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria;

- sono giustificati margini ampi nella potestà di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale;

- rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un quid pluris, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità anche in quanto subita, riscontrata dall’amministrazione competente con discrezionalità ampia, ma non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi.

1.2. L’art. 143 del TUEL precisa le caratteristiche di obbiettività delle risultanze da identificare per il ricorso allo scioglimento dell’organo elettivo, richiedendo che esse siano concrete, e perciò fattuali, univoche, ovvero non di ambivalente interpretazione, rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento. Ma il legislatore consente un'indagine sulla ricostruzione della sussistenza di un rapporto tra gli amministratori e la criminalità organizzata sulla scorta di circostanze che possono presentare un grado di significatività e di concludenza di livello inferiore rispetto a quelle che legittimano l'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe. Tant’è che l’art. 143 TUEL utilizza una terminologia ampia e indeterminata nell’individuazione dei presupposti per il ricorso alla misura straordinaria.

1.3. Quello contemplato dall’art. 143 TUEL è un rimedio predisposto anche per fronteggiare situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo, nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità - e dunque di condizionamento - fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l'amministrazione dell'ente locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata.

1.4. Alla stregua dei presupposti normativi di cui all’art. 143 TUEL, trovano giustificazione gli ampi margini per l'apprezzamento degli effetti derivanti dal collegamento o dal condizionamento in termini di compromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento dell'amministrazione, del regolare funzionamento dei servizi, ovvero in termini di grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

1.5. In base all’art. 143 TUEL risultano idonei a costituire presupposto per lo scioglimento dell’organo comunale anche situazioni che, di per sé, non rivelino direttamente, né lascino presumere, l'intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata (C. Stato, VI, 24 aprile 2009, n. 2615; 6 aprile 2005, n. 1573).

2.1. In base al modello di cui al comma 4 dell’art. 143 del d.lgs. 267/2000 (“Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento”), l’elemento essenziale vero e proprio del provvedimento di scioglimento di organi elettivi è ravvisabile nell’indicazione delle anomalie riscontrate. Infatti:

- l’elemento “provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico” – dovendosi naturalmente per essi intendere quelli successivi allo scioglimento, che è il primo rimedio, ed è insito proprio nella proposta ex comma 4° dell’art. 143 TUEL – non può che avere un carattere eventuale, essendo la loro individuazione rimessa sostanzialmente alla commissione straordinaria nominata per la gestione dell’ente disciolto, sulla base di tutti gli atti del procedimento di scioglimento;

- gli “amministratori ritenuti responsabili” sono agevolmente individuabili sia dalle anomalie riportate nella proposta che dalla relazione prefettizia e dalla relazione della commissione di accesso e dai relativi atti. La conclusione è comunque confortata anche dai commi 5 e 8 dello stesso art. 143 del d.lgs. 267/2000.

2.2. La natura dello scioglimento quale rimedio di extrema ratio volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettività nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalità organizzata o dal condizionamento comunque subito dai primi, non fronteggiabile con altri apparati preventivi o sanzionatori dell’ordinamento, ovvero, in altre parole, lo stesso obiettivo di ripristino delle condizioni di legalità che il legislatore assegna al rimedio in presenza delle condizioni eccezionali tratteggiate dall’art. 143 TUEL, richiede che l’intervento sia posto in essere solo laddove l’influenza della criminalità organizzata sugli organi elettivi dell’amministrazione locale sia fondatamente e univocamente percepibile, risolvendosi altrimenti l’applicazione della norma in un’inammissibile ingerenza dello Stato nei governi locali.

2.3. Nell’apprezzamento della eventuale sussistenza delle condizioni eccezionali che giustifichino il ricorso alla misura eccezionale di cui all’art. 143 TUEL, nessuna realtà locale debba scontare in via di principio ovvero pregiudizialmente la mera appartenenza a un più vasto territorio che può essere ritenuto tradizionalmente e storicamente maggiormente interessato dalla presenza anche fisica e materiale di fenomeni criminali mafiosi o camorristici. Diversamente opinandosi, un ordinamento democratico e pluralistico quale quello nazionale non potrebbe tollerare la stessa esistenza di un intervento autoritativo e ab externo del potere centrale quale quello in esame. Per le stesse ragioni, ancorché antiteticamente, altre realtà locali, sia pur ritenute, sempre tradizionalmente e storicamente, geograficamente lontane dagli stessi fenomeni, non possono, per ciò solo stesso, e soprattutto nell’attuale nuova conformazione delle geografie criminali, implementatasi in conformità allo sviluppo delle forme di comunicazione e al più elevato grado di complessità delle sottostanti organizzazioni, essere ritenute indenni dalla possibilità di un loro già avvenuto radicamento.

2.4. In base alle specifiche caratteristiche di ciascuna parte del territorio nazionale, l’accertamento di cui all’art. 143 del d.lgs. 267/2000 è suscettibile di far trasparire modelli diversi di collegamento diretto o indiretto tra amministratori e criminalità organizzata di tipo mafioso o similare ovvero di forme di condizionamento dei primi, che possono anche riflettersi in una diversa conformazione degli elementi che denotano la presenza delle condizioni patologiche che determinano i gravi effetti negativi nella gestione della cosa pubblica richiamati dalla disposizione, ma non può che essere identico nell’apprezzamento della consistenza degli elementi stessi, che, laddove conduca allo scioglimento dell’organo elettivo locale, deve dar conto in ogni caso della loro concretezza, univocità e rilevanza.

3.1. In tema di scioglimento di organi elettivi ex art. 143 TUEL, il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è esercitabile nei limiti della presenza di elementi che denotino, con sufficiente concludenza, la deviazione del procedimento dal suo fine di legge. 

3.2. In tema di scioglimento di organi elettivi ex art. 143 TUEL, l’operazione in cui consiste l’apprezzamento giudiziale delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuata mediante l’estrapolazione di singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull'operato consiliare. Ciò in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso nel territorio interessato dalla misura di cui all’art. 143 TUEL, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione della misura stessa (C. Stato, IV, 6 aprile 2005, n. 1573; 4 febbraio 2003 n. 562; V, 22 marzo 1998, n. 319; 3 febbraio 2000, n. 585).