Piano regionale delle coste della Regione Puglia

1. La legge regionale pugliese 23 giugno 2006 n. 17 ha profondamente modificato la normativa regionale in tema di tutela e uso della costa, nonché in tema di esercizio dell’attività amministrativa in materia di concessioni demaniali marittime, in precedenza recata dalla legge regionale 4 agosto 1999 n. 25. In base alle disposizioni transitorie di cui all’art. 17, legge regionale n. 17/2006, nelle more dell’approvazione del piano regionale delle coste, avrebbe dovuto considerarsi sostanzialmente precluso il rilascio di nuove concessioni, rimanendo consentito ai comuni (fra l’altro) il rinnovo delle concessioni già in precedenza rilasciate (comma 1°); fino all’approvazione dei p.c.c. i comuni applicano, nell’attività concessoria, esclusivamente le disposizioni rivenienti dal p.r.c. (comma 2°).

2. Dal raffronto fra i commi 1 e 2 dell’art. 17, L.R. Puglia n. 17/2006 si evince che, nelle more dell’approvazione del p.r.c., il legislatore regionale ha ritenuto d’inibire in via generale l’esercizio dell’attività concessoria (in specie, in sede di rilascio di nuove concessioni), onde evitare che tale rilascio, avvenendo nella totale assenza di un qualunque quadro disciplinare di riferimento, producesse una sorta di ‘effetto di spiazzamento’ in danno della complessiva regolamentazione d’imminente adozione e attuazione. A tal fine, il novero delle attività comunque consentite nel corso di tale delicatissimo frangente temporale veniva individuato attraverso la tecnica del ‘numerus clausus’ (ex art. 17, comma 1, lettere da a) a f)), con elencazione evidentemente tassativa e inestensibile.

3. Dal raffronto fra i commi 1 e 2 dell’art. 17, L.R. Puglia n. 17/2006 si evince altresì che, all’indomani dell’approvazione del p.r.c. e nelle more dell’approvazione dei singoli p.c.c., il legislatore regionale – con formula volutamente ampia – ha ammesso il riavvio da parte dei comuni dell’attività concessoria in tutta la sua estensione (è da ritenersi: anche attraverso il rilascio di nuovi titoli concessori, cui è certamente da assimilare l’ampliamento fisico delle preesistenti concessioni). L’unico limite espresso che la richiamata legge regionale pone al riespandersi dei poteri, prerogative e facoltà ricollegabili all’esercizio dell’attività concessoria è rappresentato dal fatto che essa debba avvenire in applicazione “[delle] disposizioni rivenienti dal p.r.c.”.

4. Il legislatore regionale ha reso chiaro come l’approvazione del p.r.c. costituisse il presupposto – per così dire – necessario e sufficiente per ammettere il riavvio dell’attività concessoria, da parte dei comuni, e come dovessero conseguentemente essere limitate a casi residuali le ipotesi in cui la mancata approvazione del p.c.c. sarebbe risultata ostativa all’assenso per nuove concessioni. In definitiva, all’indomani dell’approvazione del p.r.c. (e nelle more dell’approvazione dei singoli p.c.c.), la regola è rappresentata dalla possibilità di procedere al rilascio delle concessioni (e a tal fine i comuni dovranno rinvenire nell’ambito delle dettagliate previsioni dello stesso p.r.c. i relativi presupposti, condizioni e limiti), mentre l’eccezione sarà rappresentata dalle ipotesi – a questo punto, residuali – in cui la mancata approvazione dei p.c.c. precluda comunque il rilascio delle discusse concessioni. Tuttavia, un tale effetto preclusivo dovrà essere verificato caso per caso e motivatamente limitato alle sole ipotesi in cui la mancata approvazione del piano comunale palesi una lacuna non colmabile attraverso il ricorso alla lettura e all’interpretazione del piano regionale.

5. È innegabile che occorra rinvenire un ragionevole ‘punto di raccordo’ fra due esigenze opposte e apparentemente difficili da conciliare (per un verso, quella di salvaguardare un complesso sistema disciplinare in tema di uso delle coste, basato sull’integrazione fra diversi livelli di pianificazione e, per altro verso, quella d’impedire la completa paralisi dell’attività concessoria, purché compatibile con le prescrizioni generali del p.r.c.). Tuttavia, quel ragionevole ‘punto di raccordo’ non può essere rinvenuto nel sostanziale divieto di rilasciare nuove concessioni né è sufficiente affermare che il privato leso dall’inerzia comunale potrebbe comunque attivare i rimedi esperibili avverso il silenzio della pubblica amministrazione. Al contrario, è la stessa L.R. Puglia n. 17/2006 a fornire ulteriori elementi, nel senso che il richiamato punto di equilibrio debba comunque essere rinvenuto in un assetto che ammetta comunque il rilascio di nuove concessioni (lo si ripete, salvo che ciò non risulti espressamente precluso dalle dirette prescrizioni del p.r.c.).

6. La previsione di cui al comma 7 dell’art. 16 L.R. Puglia n. 17/2006, secondo cui “le concessioni già assentite in contrasto con il p.c.c. al loro scadere non sono più rinnovate”, deve essere letta e interpretata in combinazione con il successivo comma 2 dell’art. 17 L.R. n. 17/2006, secondo un’ottica comunque vòlta a impedire la paralisi dell’attività amministrativa, nelle more dell’approvazione dei singoli piani comunali delle coste. Né vi è alcun elemento testuale o sistematico che deponga nel senso che le “concessioni già assentite” di cui è menzione al comma 7 dell’art. 16 cit., siano unicamente quelle rilasciate prima ancora dell’approvazione del p.r.c. e non anche quelle assentibili nel torno temporale compreso fra l’approvazione del p.r.c. e quella dei p.c.c..

7. Illegittimamente l'Amministrazione comunale rigetta la domanda di ampliamento di concessione demaniale marittima sulla pura e semplice circostanza della mancata approvazione dal p.c.c., senza che la medesima Amministrazione si sia fatta carico alcuno di esaminare la richiesta sulla base delle disposizioni rivenienti dal p.r.c. e d’individuare se nell’ambito di tali disposizioni fosse individuabile una qualche ragione ostativa al rilascio della richiesta concessione (rectius: al richiesto ampliamento concessorio).