Occupazioni sine titulo
Espropriazione per pubblica utilità Giurisdizione e competenza
Giurisdizione del GA sulle controversie, anche risarcitorie, che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, e che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione in via temporanea e d’urgenza. Sull’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità decorso inutilmente il temine prefissato per l'ultimazione della procedura espropriativa. Nullità per carenza di potere del decreto di esproprio emesso dopo la scadenza del termine finale per il completamento della procedura espropriativa. Illeceità del comportamento dell’amministrazione che detenga sine titulo il terreno del privato sul quale ha proceduto a realizzare l’opera pubblica quando il procedimento espropriativo non sia stato terminato nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità. Infondatezza della domanda di risarcimento del danno per perdita del fondo illecitamente trasformato per la realizzazione di un'opera pubblica. Impossibilità del privato illecitamente spogliato di un bene, all'esito di una procedura espropriativa non ultimata nei termini di legge, di manifestare volontà abdicativa della proprietà del fondo
T.A.R. Puglia Lecce, Sez. 1,
Sentenza 16 dicembre 2013, n. 02523
Principio
1. Giurisdizione del GA sulle controversie, anche risarcitorie, che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, e che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione in via temporanea e d’urgenza.
Appartengono alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, e che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione in via temporanea e d’urgenza, senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, atteso che in questi casi trattasi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un'azione originariamente riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della Pubblica amministrazione e che solo per accidenti successivi, come avviene anche per l'ipotesi di successivo annullamento giurisdizionale degli atti ablatori, hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (Cons. St., sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6012).
2. Sull’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità decorso inutilmente il temine prefissato per l'ultimazione della procedura espropriativa.
2.1. L'art.13, comma 3, legge n. 2359/1865 prevede l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità decorso inutilmente il temine prefissato per l'ultimazione della procedura espropriativa, nonché il venir meno del potere dell'Amministrazione nel caso di inosservanza di tale necessario presupposto; tale quadro normativo non è stato modificato dal D.P.R. n. 327 del 2001, il cui art.13, al comma 6, contempla la sanzione dell'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità nel caso di omessa emanazione del decreto di esproprio entro il termine di cinque anni dalla data in cui è diventato efficace l'atto che aveva dichiarato la pubblica utilità dell'opera, stabilendo, altresì che l'autorità che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera può disporre la proroga dei termini per cause di forza maggiore o per altre giustificate ragioni ma solo prima della scadenza del termine.
2.2. È tardiva la proroga di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, intervenuta dopo la scadenza del termine originario, con conseguente inefficacia sia della rinnovazione della dichiarazione di pubblica utilità, sia del tardivo decreto di esproprio e la sua disapplicabilità (cfr. Cass. civ., Sez. I, 23 febbraio 2012, n. 2775).
3. Nullità per carenza di potere del decreto di esproprio emesso dopo la scadenza del termine finale per il completamento della procedura espropriativa.
3.1. Ove il decreto di esproprio sia emesso dopo la scadenza del termine finale per il completamento della procedura espropriativa, detto decreto deve essere dichiarato tardivo e “tamquam non esset”.
3.2. Rispetto al diritto reale vantato dal proprietario, nel caso in cui il decreto di esproprio sia mancante o tardivo perché emesso dopo la scadenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, si è in presenza di un potere validamente sorto ma, in relazione alla sua struttura essenzialmente di durata, colpito da nullità sopravvenuta che va a sanzionare ex nunc una disfunzione dell'andamento amministrativo per il suo cattivo esercizio, non essendo stati rispettati i termini e operando dunque l’inefficacia sugli effetti futuri o meglio sulla operatività dei suoi presupposti - vincolo urbanistico e/o dichiarazione di p.u. (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 19 dicembre 2007, n. 6560).
3.3. La carenza di potere all’emanazione del decreto di esproprio – da considerarsi, dunque, “inutiliter datum” – comporta che non può dirsi avvenuto il trasferimento della proprietà del bene all’Amministrazione, posto che l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venire meno l’obbligo dell’amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso (cfr. Cons. St., Sez. IV, 3 ottobre 2012 n. 5189; conf., 2 settembre 2011 n. 4970, 7 aprile 2010 n. 1983 e 30 gennaio 2006 n. 291).
4. Illeceità del comportamento dell’amministrazione che detenga sine titulo il terreno del privato sul quale ha proceduto a realizzare l’opera pubblica quando il procedimento espropriativo non sia stato terminato nel periodo di validità della dichiarazione di pubblica utilità.
4.1. Nelle procedure espropriative che non siano state ultimate nel termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, ove siano stati nel frattempo appresi beni privati, ne diviene illecita la detenzione. In quest'ipotesi la P.A. aveva a disposizione un solo rimedio per far cessare la situazione di illiceità, con il ricorso al c.d. procedimento acquisitivo, già previsto dall’art. 43 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 ed ora, successivamente alla sentenza della Corte costituzionale dell’8 ottobre 2010 n. 293, che ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, nuovamente regolamentato all’art. 42-bis dello stesso testo, come introdotto dall’articolo 34, comma 1, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111.
4.2. A seguito della scadenza dei termini di occupazione d’urgenza e stante il mancato perfezionamento del procedimento di esproprio, è indubbio il comportamento illecito dell’amministrazione che detenga sine titulo il terreno del privato sul quale ha proceduto a realizzare l’opera pubblica, così com’è indubbia l’esistenza di un ingiusto pregiudizio in capo al privato che ha perso la disponibilità del terreno.
5. Infondatezza della domanda di risarcimento del danno per perdita del fondo illecitamente trasformato per la realizzazione di un'opera pubblica.
5.1. Deve escludersi che la mera trasformazione irreversibile di un suolo con la realizzazione di un'opera pubblica costituisca circostanza idonea a trasferire in capo all’Amministrazione la proprietà delle aree in assenza di un regolare provvedimento di esproprio, e ciò sia nel caso di occupazione del terreno ab origine sine titulo sia nel caso di un'occupazione iniziata in forza di un provvedimento legittimo poi scaduto (cfr. sentenze CEDU nei casi Scordino/Italia, Belvedere Alberghiera c/Italia, Prena c/Italia), il comportamento della Pubblica Amministrazione costituisce un illecito permanente, dal quale consegue l’obbligo di far cessare la illegittima compromissione del diritto di proprietà mediante la restituzione del bene alla ricorrente, dato che questa non ha perduto la proprietà del bene ed ha titolo a riaverlo. Questo esclude l’ammissibilità della domanda volta ad ottenere il risarcimento del danno, derivante dalla perdita della proprietà, per equivalente monetario.
5.2. Mantenendo il privato la proprietà del fondo illecitamente appreso dalla PA nel corso di procedimento espropriativo non ultimato, il medesimo privato non ha alcun titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà del fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il risarcimento del danno conseguente al mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima (cfr. TAR Puglia-Bari sez. II n. 2131/08).
6. (segue): impossibilità del privato illecitamente spogliato di un bene, all'esito di una procedura espropriativa non ultimata nei termini di legge, di manifestare volontà abdicativa della proprietà del fondo.
6.1. Il diritto di proprietà non può essere fatto oggetto di atti abdicativi (TAR Puglia-Bari sez. III n. 2131/08, par. 6.1.2), e quindi anche la richiesta di risarcimento formulata dal privato, finalizzata a ottenere il mero controvalore del fondo compromesso dalla realizzazione dell'opera pubblica, ancorché interpretata quale manifestazione della volontà di rinunciare alla proprietà del fondo, non può valere a determinare in capo al privato la perdita di proprietà del fondo illegittimamente occupato dall'opera pubblica.
6.2. Nel caso di mancato perfezionamento del procedimento di esproprio, può precludersi la restituzione del bene e conseguentemente può discendere il trasferimento della proprietà tra privato e PA solo da un formale atto di acquisizione del fondo riconducibile a un negozio giuridico ovvero da un provvedimento ex art. 42 bis D.P.R. 327/01: di guisa che in assenza di un tale atto è obbligo primario della Amministrazione quello di restituire il fondo illegittimamente appreso (C.d.S. n. 4970/2011).
7. Risarcimento dei danni patiti dal privato per il periodo di occupazione illegittima.
7.1. Nel caso di mancato perfezionamento del procedimento di esproprio, per il risarcimento del danno per la mancata disponibilità dell’area nel periodo di occupazione illegittima da parte della PA, l’ammontare del danno può essere determinato facendo riferimento all’art.42 bis del D.P.R. 327/2001. Il risarcimento deve quindi operare solo in relazione all’illegittima occupazione del bene, e deve pertanto coprire le voci di danno per il mancato godimento del bene, dal momento del perfezionamento della fattispecie illecita sino al giorno della sua giuridica regolarizzazione, ossia sino all’effettiva restituzione del bene; ciò salva la possibilità per l’amministrazione di perfezionare valido contratto di acquisto del bene (con il consenso dei ricorrenti), ovvero di avvalersi in via postuma dello strumento acquisitivo della proprietà di cui all’art. 42 bis d.p.r. n. 327/01.
7.2. Il termine iniziale da cui si perfeziona la fattispecie illecita va identificato in quello in cui l’occupazione dell’area è divenuta illegittima, mentre il termine finale va individuato in quello in cui l’Amministrazione resistente disporrà la restituzione dell’area, salva la sua legittima acquisizione, per contratto ovvero con lo strumento di cui all’art. 42 bis d.p.r. n. 327/01.
T.A.R. Puglia Lecce, Sez. 1, 16 dicembre 2013, n. 02523