Illecita trasformazione di beni privati. Tutela in forma specifica

Debbono considerarsi sine titulo l’occupazione e la trasformazione di terreni appresi nel corso di una procedura ablatoria i cui atti siano stati annullati dal Giudice Amministrativo; in questa ipotesi l’occupazione e la trasformazione del fondo si sostanziano in un’attività illecita, insuscettibile di produrre effetti acquisitivi della proprietà e viceversa fonte dell’obbligo per la pubblica amministrazione di restituire il bene e risarcire il proprietario interessato per il danno sofferto (cfr. TAR Sardegna, Sez. II, 11 luglio 2012, n. 874; Consiglio di Stato, Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5844, secondo cui non assume concreto rilievo, in chiave di tutela del proprietario danneggiato, neanche la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa e usurpativa, essendo il comportamento dell’amministrazione qualificabile, in entrambi i casi, come un illecito civile).

Nel caso di annullamento in sede giurisdizionale degli atti di procedura ablatoria, la domanda di restituzione del fondo (illecitamente appreso e trasformato), avanzata dal privato interessato, debba trovare accoglimento, non incontrando neppure ostacolo negli artt. 2933, comma 2, e 2058, comma 2, del codice civile, in quanto:

- l’art. 2933, comma 2, peraltro riferibile alle sole violazioni di “obblighi di non fare” e non anche alle illecite occupazioni, è norma da interpretare in modo rigorosamente restrittivo, applicabile soltanto a beni realmente insostituibili e di eccezionale importanza per l’economia nazionale, con relativa prova a carico dell’amministrazione resistente;

- l’art. 2058, comma 2, che si ascrive, invece, alla disciplina del risarcimento del danno, non risulta applicabile alla tutela restitutoria dei diritti reali, che trova la propria speciale (ed autonoma) regolamentazione negli artt. 948 - 951 del codice civile (cfr. Corte di Cassazione, Sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609).

3.1. Nel caso di annullamento in sede giurisdizionale degli atti di procedura ablatoria, l’unico potenziale ostacolo al pieno esplicarsi della tutela restitutoria domandata dal privato è rappresentato dall’esercizio, da parte dell’amministrazione interessata, dello speciale “potere sanante” previsto dall’art. 42 bis del d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327 (introdotto dal decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 11), applicabile anche “a fatti anteriori” alla sua entrata in vigore in virtù dell’espressa previsione contenuta al comma 8 (cfr., al riguardo, Consiglio di Stato n. 5844/2011). 

3.2. Qualora nel corso del giudizio restitutorio, l'Autorità espropriante ometta di esercitare i poteri previsti dall'art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, l’occupazione dei terreni contesi dinanzi al GA non trova alcun fondamento giuridico e ciò comporta l’accoglimento della domanda di restituzione formulata dal privato proprietario, restando impregiudicato il potere della medesima Autorità espropriante, per tutta la durata del giudizio dinanzi al GA e fino al passaggio in giudicato della conclusiva sentenza, di avviare il procedimento di cui all’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, finalizzato all’adozione di un provvedimento motivato di acquisizione dei fondi alla mano pubblica.

Nel caso di condanna dell'Autorità espropriante a restituire il bene illecitamente appreso e trasformato, alla pronuncia restitutoria non può conseguire l’ulteriore obbligo della medesima Autorità a provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, laddove risulti che il privato abbia omesso di richiederlo specificatamente.

Nel caso in cui, a seguito della realizzazione dell'opera pubblica, si sia venuta a creare nei fatti una servitù prediale di carattere pubblicistico, gravante sul fondo del privato titolare del bene illecitamente appreso e trasformato (nella specie servitù avente ad oggetto il passaggio e la manutenzione della rete idrica interrata che alimenta l’intera zona, dotata di propria consistenza giuridica e fattuale, tanto da corrispondere ad uno specifico interesse persino del fondo servente), la compatibilità di tale servitù con il canone di “piena tutela” del diritto di proprietà trova fondamento nei principi di buona fede, divieto di abuso e proporzionalità, che impongono di limitare in concreto il grado di tutela di quel diritto, così come di ogni altra posizione soggettiva, evitando effetti sostanzialmente emulativi e addirittura in danno dello stesso titolare, il quale non ha ovviamente interesse a contestare una situazione, corrispondente alla servitù, della quale beneficia (anche) il suo stesso bene. In questa ipotesi, l’effetto della pronuncia di condanna restitutoria, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c), del c.p.a., è quello di riaffermare e garantire il diritto di proprietà e il possesso da parte del privato sul tratto di terreno oggetto dell’annullata procedura ablatoria, nonché di inibire alla PA interventi capaci di ostacolare ulteriormente il godimento del medesimo fondo, ferma restando la possibilità della medesima PA di accedervi per garantire la manutenzione delle infrastrutture realizzate sul fondo de quo.

Nel caso di condanna dell'Autorità espropriante a restituire il bene illecitamente appreso e trasformato, l’accoglimento di quella restitutoria esclude, per definizione, l’esistenza di un danno da perdita del fondo, restando da quantificare il danno da mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione, nonché quello da perdita di valore derivante dalla realizzazione dell'opera pubblica, al netto del correlativo beneficio conseguito dalla realizzazione della medesima opera pubblica (nella specie si trattava di infrastrutture per l'allaccio alla rete idrica pubblica).