Autorizzazione di pubblica sicurezza per l'attività di gestione e raccolta delle scommesse

1.1. È legittimo il provvedimento con cui l’autorità di pubblica sicurezza competente rigetta l’istanza di autorizzazione per l’attività di offerta al pubblico di reti e servizi di comunicazione elettronica, ai sensi dell’art. 88 T.U.L.P.S., presentata da una società che opera quale centro trasmissione dati (CTD) relativi a scommesse su eventi sportivi in favore di società straniera, titolare di concessione in un ordinamento diverso da quello italiano, sulla base della motivazione secondo cui l’autorizzazione non poteva essere rilasciata, in quanto la richiedente non era titolare della concessione a svolgere l’attività per l’organizzazione e la gestione delle scommesse.
1.2. Infatti, la Corte di giustizia europea, nella sentenza C-660/ 11 e C-8/12 del 12 settembre 2013, ha statuito la compatibilità del sistema concessorio e autorizzatorio previsto dal nostro ordinamento per le attività di gestione e raccolta delle scommesse con il diritto di stabilimento, affermando che “Gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta che un altro Stato membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto dell’Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio”.

2.1. Il diniego al rilascio della licenza di pubblica sicurezza prevista dall'art. 88 del T.U.L.P.S. opposto alla società che operi quale centro trasmissione dati (CTD) relativi a scommesse per una società straniera, titolare di concessione in un ordinamento diverso da quello italiano, trova giustificazione nell'esigenza di tutela dell'ordine pubblico.

2.2. Infatti, dal quadro normativo che disciplina l’esercizio delle scommesse e, in particolare, dalla disposizione di cui all’art. 88 T.U.L.P.S. emerge come il sistema concessorio-autorizzatorio nel nostro ordinamento è interamente costruito intorno al soggetto che effettivamente abbia il potere di organizzare e gestire il flusso delle scommesse medesime. In altri termini, ciò che la norma considera rilevante è la presenza della concessione in capo all’effettivo gestore delle scommesse, che poi a sua volta può avvalersi di altri soggetti incaricati, i quali devono comunque derivare il potere gestorio da un soggetto concessionario.

Per tale ragione, l’astratta abilitazione a gestire un segmento del sistema scommettitorio può costituire solo fonte di pericolo per l’ordine pubblico se non viene abilitato anche l’effettivo gestore, che, solo se appunto abilitato, può avvalersi di autonomi incaricati.
2.3. Il riconoscimento dell’autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. in capo a un soggetto sostanzialmente privo del titolo legittimante darebbe quindi luogo a incertezze presso gli stessi scommettitori, giacché la titolarità della concessione costituisce l’unico strumento attraverso il quale diventa possibile l’esatta individuazione dell’effettivo gestore.
Tale incertezza costituisce di per sé un valido e sufficiente motivo di ordine pubblico per denegare l’autorizzazione, in quanto si pone in contrasto con le esigenze di tutela del consumatore, anch’esse protette dal diritto comunitario, e conseguentemente consente di attrarre il settore delle scommesse nel regime derogatorio di cui agli articoli 45 e 46 del trattato CE.

3.1. Ove il rapporto giuridico esistente tra il Centro trasmissioni dati e la società straniera di scommesse sia riconducibile, come nel caso di specie, al contratto di mediazione disciplinato dall'art. 1754 cod. civ., in quanto la prestazione del CTD consiste unicamente nel trasmettere via internet, in tempo reale, alla società straniera le proposte di scommessa sportiva su eventi a quota fissa ricevute dai clienti, mentre il contratto di scommessa viene concluso direttamente, secondo le note regole del luogo ove il proponente conosce dell’accettazione dell’altra parte, tra lo scommettitore e la società estera, una volta che quest'ultima decida di accettare o meno le proposte di scommessa e trasmetta, sempre in via telematica, il relativo esito al centro dati, il Centro trasmissione dati risulta un mero intermediario privo di qualsivoglia potere gestorio dei contratti di scommessa.
3.2. Da ciò deriva che, in punto di legittimazione e di sussistenza dell’interesse ad agire, il centro trasmissione dati, pur potendo formalmente proporre il ricorso sulla base del semplice fatto di aver aperto il procedimento autorizzatorio, finisce con il non avere nemmeno la legittimazione processuale sostanziale, giacché non ha alcun titolo sostanziale a chiedere l’autorizzazione. Né, del resto, risulta soddisfatto il requisito dell'attualità dell’interesse a ricorrere: infatti, il CTD non potrebbe ottenere alcun vantaggio dall’annullamento dell’atto impugnato, posto che il rilascio dell'autorizzazione richiesta presuppone il potere giuridico, che nel caso di specie manca, di organizzare e gestire il mercato delle scommesse.

4.1. La ritenuta insussistenza della legittimazione e dell’interesse al ricorso originario può non determinare l’arresto processuale con la declaratoria d’inammissibilità del ricorso medesimo, laddove il giudice ritenga, come nel caso di specie, di doversi spingere all’esame del merito, in quanto l’assenza della legittimazione sostanziale del ricorrente a proporre l’istanza che ha dato seguito al provvedimento impugnato costituisce già materia di merito.

4.2. D’altronde, la soluzione di questioni legate alla legittimazione processuale e all’interesse a ricorrere impingono necessariamente nel merito; e ciò, soprattutto nel processo amministrativo derivante dalla separazione dell’interesse processuale ad agire dai procedimenti contenziosi amministrativi, che costituivano esercizio della stessa posizione sostanziale attivata nel procedimento dove si era formato il provvedimento di cui si chiedeva il riesame alla medesima autorità amministrativa.